Cuando se estudia lo que ha sido el intento de desarrollo de los principales proyectos de infraestructura que el país necesita para respaldar su crecimiento, muchos de los cuales tienen décadas de estar tratándose de ejecutar, se debe concluir que el problema de gestión de la infraestructura es sumamente preocupante y requiere que se resuelva de una vez por todas.
Es “inaudito” que el país dure décadas planificando y ejecutando proyectos de infraestructura. La gran brecha de infraestructura que tiene el país ya afecta seriamente su competitividad y la calidad de vida de sus habitantes. Lo que se refleja en el mal estado de conservación de las carreteras y la gran congestión de estas, haciendo que perdamos nuestras vidas en las “presas”. Además de producir un elevado consumo de combustible, una alta contaminación y encarecer el costo de los productos.
Para tener un mejor entendimiento del problema en la ejecución de proyectos de infraestructura en el país, basta con analizar tres proyectos que el país tiene varias décadas de estar esperando con urgencia su finalización.
La nueva carretera a San Carlos de 45 kilómetros comenzó a ser construida en el año 2005. A la fecha, 15 diferentes administraciones y 25 ministros de transporte han tenido a cargo la obra. Aunque parezca inverosímil lleva 19 años construyéndose. Si se hubiesen construido 2,4 km por año ya estaría construida. Se estima que se ha invertido a la fecha USD 291 millones y que se necesitan USD 330 millones adicionales, para un costo final estimado de USD 621 millones. Esta cifra es más de 10 veces el presupuesto original (USD 61 millones). El MOPT estima que se terminaría en el 2026, si esto se cumple, se habría durado 21 años en la construcción y 57 años desde su planeación.
Al analizarse la historia de la ampliación de la Carretera San José - San Ramón que tiene 28 años sin haberse podido ejecutar, esta no es menos desastrosa. Este proyecto ha estado plagado de infinidad de problemas como son 8 administraciones y 17 ministros de transporte a cargo; sin una adecuada justificación se pasó de un costo de inversión de 266 millones (2005) a 650 millones de dólares (2013) y se triplicaron los peajes; 4 empresas distintas han tratado de realizar el proyecto por medio de una concesión; sobrecostos millonarios; atrasos; adendas al contrato de concesión; protestas por parte de las comunidades aledañas al proyecto; terminación anticipada de contrato de concesión solicitada por el Estado y compensación al concesionario; y hasta el intento de realizar el proyecto por medio de un Fideicomiso, que también fracasó, siendo este el quinto intento fallido de desarrollar el proyecto.
El Tren Eléctrico de Pasajeros para el GAM tiene 39 años de estarse planeando. Hasta la fecha han existido 13 versiones distintas del proyecto. El proyecto ha cambiado varias veces en: el tipo de tren a desarrollar (a nivel de superficie o elevado), el trazado, si tendrá una o doble vía y si el proyecto se desarrollará en una o varias etapas, entre otros aspectos. Ha estado a cargo de 11 administraciones y 21 ministros de transporte.
Colombia y Chile en las últimas tres décadas han podido cada uno desarrollar y mejorar la calidad de más de 4,000 kilómetros de carreteras por medio de concesiones financiadas por el sector privado. Mientras que Costa Rica tiene 55 años tratando de terminar la nueva carretera a San Carlos de 45 kilómetros y 28 años de tratar de ampliar la carretera de San José a San Ramón de 55 kilómetros. Chile ha implementado 110 contratos de concesión y Colombia 129 contratos en los últimos 30 años, mientras que el país en 26 años de existencia de su ley de concesiones solo ha firmado 3 contratos bajo esta ley.
Por lo que necesariamente hay que preguntarse: ¿Por qué Costa Rica no puede ejecutar en plazos razonables los proyectos de infraestructura que tanto necesita?, ¿Cómo podemos estar entre los países con las carreteras en peor estado de conservación y más lentas del planeta?
Después de realizarse un análisis a la problemática de la infraestructura en el país se encontró que los principales problemas son:
- El funesto efecto que tiene el ciclo político de cambios de gobierno durante la planificación y ejecución de proyectos de infraestructura, los cuales exceden los 4 años de una administración.
- La falta de planificación de largo plazo.
Siendo estos los principales impedimentos para desarrollar los grandes proyectos de infraestructura que el país necesita.
En los últimos 20 años, el país ha tenido 14 ministros de transporte. Esto quiere decir que un ministro dura en promedio 1,42 años en su puesto. Según el Estado de la Nación, los proyectos que se logran ejecutar duran entre 8 y 11 años, por lo que tienen en promedio de 6 a 8 ministros a cargo. El Conavi en los últimos 12 años ha tenido 11 directores y el Concejo Nacional de Concesiones (CNC) en los últimos 7 años ha contado con 8 Secretarios Técnicos. Esta altísima rotación de los principales funcionarios a cargo de la planificación de la infraestructura del país hace que los proyectos duren tanto tiempo en ejecutarse o no se ejecuten del todo.
Tenemos la “mala práctica política” de que cada vez que cambia una administración o un ministro, no se le da continuidad a lo avanzado en un proyecto por otros o se trata de cambiar lo ya realizado. Esto hace que se tenga que comenzar de cero o se varíe el concepto del proyecto atrasándolo, convirtiéndose en un círculo vicioso que nunca acaba. Las 13 versiones que han existido del Tren Eléctrico de Pasajeros son la mejor prueba de esto.
La única forma en que el país podrá llegar a tener infraestructura de calidad, es cambiando la forma de conceptualizar la provisión de infraestructura, creando entidades técnicas a cargo de la planificación y gestión de la infraestructura, sacando el ciclo político de la planeación y obligando a planificar a largo plazo.
Las entidades a cargo de la planificación y administración de la infraestructura tienen que ser órganos autónomos, independientes, apolíticos, técnicos, con visión de largo plazo, con personal permanente escogido por medio de un proceso competitivo y bien remunerado para conservar el conocimiento, y con fuertes controles para combatir la corrupción.
Necesitamos gerentes y técnicos administrando la infraestructura, separando lo político de lo técnico. Para esto debe hacerse una reestructuración del Conavi y del CNC, creando nuevas entidades a cargo de la infraestructura. Entre los principales cambios necesarios está el separar las funciones del ministro de transporte de las del director del Conavi, y proteger a este último de las “malas prácticas políticas” haciendo que deje de ser un subalterno de facto del ministro de transporte de turno.
El ministro de Transporte tiene un rol político y se dedicaría principalmente a:
- Ser el representante del gobierno en el consejo directivo.
- Velar por el buen desempeño de la institución.
- Proponer proyectos para ser valorados para su inclusión en la cartera de proyectos prioritarios.
- Desarrollar políticas sectoriales
- Vigilar que la nueva entidad cuente con los recursos técnicos, humanos y financieros necesarios para su correcta gestión.
- Defender el presupuesto dentro del gobierno para el mantenimiento de activos y el desarrollo de nuevos proyectos.
- Coordinar la relación entre diferentes entidades.
El director del Conavi tendría un rol técnico, enfocando principalmente en:
- Planificar a largo plazo las necesidades de infraestructura (20 a 50 años).
- Gestionar planes de mantenimiento de largo plazo.
- Desarrollo de nuevos proyectos de infraestructura vial.
- Gestionar la cartera de nuevos proyectos.
- Desarrollar un ciclo de proyectos de obligatorio seguimiento.
- Crear una organización permanente y competente.
- Rendición de cuentas.
- Crear una base de datos pública de las inversiones en infraestructura.
- Implementar una política de transparencia total y lucha contra la corrupción.
Para evitar que el ciclo político y las “malas prácticas políticas” afecten la planificación y ejecución de proyectos, se debe de dar participación al sector privado y ciudadanía en su junta directiva. Es vital que la junta directiva esté integrada por un mismo número de miembros del sector público (por ejemplo, MOPT y Mideplán) que del sector privado y ciudadanía (por ejemplo, dos miembros nombrados por el CFIA y Uccaep); y que las decisiones se tomen por mayoría simple sin voto de desempate, esto para asegurar que el director del Conavi no quede a merced del gobierno de turno, sino que responda a la junta directiva como un órgano colegiado independiente y objetivo, que no se ve afectado por los vaivenes políticos.
El director debe de ser nombrado por medio de un concurso público de tal forma que se garantice objetividad en su elección y que se escoge al mejor candidato, acabando con las “escogencias a dedo” que históricamente hemos tenido. El conocimiento que se necesita para planificar y ejecutar grandes proyectos de infraestructura es muy especializado y requiere formar al personal y retenerlo en el tiempo. Para lo cual se requiere tener personal bien remunerado.
Los cambios propuestos al Conavi deben también implementarse en el nuevo CNC. El estudio de la reestructuración necesaria al Conavi y el CNC debe ser realizado por un Banco de Desarrollo que constituya un grupo de consultores, que se encarguen de diseñar las nuevas entidades, siguiendo los cambios identificados como necesarios, con supervisión de un comité integrado por personeros del sector público y privado.
Los principales cambios necesarios en las nuevas entidades a cargo de la infraestructura (Conavi y CNC) para poder tener infraestructura de calidad son:
- Visión de largo plazo de la infraestructura, sacando el ciclo político de su planeación.
- Personal técnico permanente escogido por medio de concurso público y con salarios competitivos para retener el conocimiento y garantizar su permanencia.
- Participación del sector privado y ciudadanía en la junta directiva, para inmunizar a la institución de las “malas prácticas políticas” y buscar la eficiencia de la institución.
- Desarrollar un sistema de gestión que abarque: mantenimiento de activos y desarrollo de nuevos proyectos.
- Implementar una metodología para el desarrollo de nuevos proyectos que incluya un ciclo de proyecto bajo las mejores prácticas, y establecer su obligatorio seguimiento.
- Estandarizar contratos para contratación de estudios, diseños, construcción y supervisión.
- Establecer un portafolio de proyectos prioritarios a desarrollar bajo contratación tradicional y concesión, con informes periódicos del avance de los proyectos.
- Comité de expertos Independiente del sector privado como existen en otros países, que evalúe la razonabilidad y eficiencia con que se estructuran los proyectos de infraestructura (costos razonables, obras de calidad y asequibilidad).
- Instaurar una plataforma digital de las inversiones en infraestructura que permita controlar la eficiencia con que se invierten los recursos y acabe con el “secretismo” que ha prevalecido, el cual solo sirve para esconder improvisación, negligencia y corrupción.
- Establecer una política de lucha contra la corrupción y mecanismos de control.
- Instaurar un rango de precios de construcción y mantenimiento de carreteras que sirva de referencia para asegurar precios razonables, como hay en México y Colombia.
- La Contraloría debe dar seguimiento a la eficiencia con que se invierten los recursos públicos en infraestructura.
Solamente creando entes técnicos y permanentes, eliminado el funesto efecto del ciclo político en la planificación de infraestructura y obligando a planificar a largo plazo, podremos contar con infraestructura de calidad.
Albert Einstein dijo una vez "locura es hacer lo mismo una vez tras otra y esperar resultados diferentes". Tendríamos que estar realmente locos para pensar que haciendo las cosas de la misma manera que lo hemos hecho en las últimas cinco décadas y que nos ha llevado al desastre que es hoy nuestra infraestructura, se solucionará el problema. Cuando ha sido precisamente el ineficiente sistema de gestión y planificación que tenemos, la principal causa que ha producido la gran brecha de infraestructura que hoy padecemos.
Este artículo se basa en el estudio: Los retos de la Infraestructura en Costa Rica de cara al siglo XXI (Lea aquí un resumen)
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