Al analizarse la historia de los cinco intentos fallidos de la ampliación de la carretera San José-San Ramón que tiene 27 años sin haberse podido ejecutar, nos confirma la urgente necesidad de hacer una reestructuración total al sistema de planificación y gestión de infraestructura para que podamos tener infraestructura de calidad.
Este proyecto ha estado plagado de infinidad de problemas como son: ocho distintas administraciones a cargo; 16 ministros de transporte; cuatro intentos de realizar el proyecto por medio de una concesión; sin una adecuada justificación se pasó de un costo de inversión de 266 millones (2005) a 650 millones de dólares (2013) y se triplicaron los peajes; en 27 años no se ha podido completar las expropiaciones necesarias; protestas por parte de las comunidades aledañas al proyecto; terminación anticipada solicitada por el Estado y compensación al concesionario; y hasta el intento de realizar el proyecto por medio de un Fideicomiso, que también fracasó, siendo este el quinto intento fallido de desarrollar el proyecto.
Actualmente se está realizando un estudio de optimización que definirá entre otros el modelo de negocio para desarrollar el proyecto. El modelo de las Asociaciones Público-Privadas (APP) ha sido recomendado por la OCDE y la banca multilateral como el mejor mecanismo para financiar y desarrollar proyectos de este tipo. Los 4,900 kilómetros de carreteras desarrolladas en Colombia en los últimos 13 años y los más de 4,000 kilómetros de carreteras desarrolladas en Chile en las últimas tres décadas, por medio de APP, confirman que las APP son el mejor mecanismo para desarrollar un proyecto como la ampliación de la carretera San José - San Ramón.
La concesión no es la única forma como que se puede desarrollar el proyecto, pero ha demostrado internacionalmente ser la más efectiva. El tratar de desarrollar el proyecto con un modelo de negocio nuevo, generaría muchas dudas a potenciales desarrolladores y financiadores, que estarán reacios de invertir cientos de millones de dólares en un modelo no probado internacionalmente, especialmente porque saben que el mejor esquema para este tipo de proyectos es una APP
Para que la concesión sea un éxito es vital que se revise con cuidado los errores que se cometieron en el pasado y seguir las mejores prácticas en la estructuración de las Asociaciones Público-Privadas (APP).
Principales aspectos que se deben revisar en la estructuración de la concesión:
Elevado costo de inversión
Se estima un costo de inversión 610 millones de dólares para una carretera de 55 km. Esto da que cada km de cuatro carriles cuesta 8.57 millones de dólares (los tramos de más de 4 carriles se convirtieron a km de 4 carriles). De acuerdo con un informe del BID (2021) con base en la base datos ROCKS (Road Costs Knowledge System) del Banco Mundial, los costos promedio de construir en América Latina un km de dos carriles es de 1.39 millones de dólares y de ampliar de dos a cuatro carriles es de 4.15 millones de dólares por km. Las carreteras de Cañas-Liberia y Cañas-Limonal tuvieron un costo promedio por km de cuatro carriles de 4.13 millones de dólares. Por lo que un costo de 8.57 millones de dólares por km parece demasiado alto y debe revisarse con cuidado el estudio de costos unitario para entender por qué da un monto tan elevado.
Si el proyecto presenta un costo referencial elevado esto ahuyentará a inversionistas serios y bancos financiadores. Además de que un elevado costo hará que los usuarios deban de pagar un alto peaje y/o que el Estado deba de dar un cofinanciamiento al proyecto. En el 2013 la percepción de elevadas tarifas originó las protestas que provocaron la terminación anticipada de la concesión.
Diseño
La revisión del diseño que se está realizando debe de ser aportado al proceso como “referencial”. En una concesión el riesgo de diseño se traslada al privado, esto porque por ejemplo si el diseño no lo hace el privado y en la construcción se encuentran condiciones de suelo que obliguen a cambiar el diseño, podría haber sobrecostos que deberá asumir el Estado.
Financiamiento
Actualmente se negocia un financiamiento de aproximadamente 500 millones de dólares. Es importante que este se aporte como una posible fuente de financiamiento, pero debe quedar a decisión y riesgo del concesionario la búsqueda del financiamiento y la selección de los bancos financiadores.
Liberación del derecho de vía
Hay pendientes 312 propiedades de expropiar. Estas expropiaciones deben tenerse listas antes de realizar la licitación de la concesión. El “pecado capital” que siempre cometemos en proyectos de carreteras es iniciar la construcción sin tener la liberación del derecho de vía y esto siempre termina en importantes atrasos, serios conflictos y elevados sobrecostos por compensaciones al contratista.
El problema que tenemos hoy en la carretera Río Frío - Limón (Ruta 32) de que se planea reemplazar 11 pasos a desnivel por rotondas por no haberse podido realizar las expropiaciones a tiempo, se debe a que se inició la construcción sin tener la liberación del derecho de vía lista.
Permisos y licencias
La solicitud de la licencia ambiental y ciertos permisos los puede realizar la entidad pública contratante una vez que se tenga el diseño referencial, esto con el fin de ahorrar tiempo y no tener que esperar hasta que se seleccione el socio privado para que este los tramite.
Estudio de demanda
Es vital que el estudio de demanda sea realizado por una empresa internacional especializada que le de confianza a los potenciales inversionistas y bancos financiadores de que la demanda se estimó adecuadamente.
Lo complicado que ha sido la negociación de la ampliación de la concesión de Ruta 27 (9 años negociándose) confirma lo importante de hacer adecuados estudios. La necesidad de esta ampliación surge a los pocos años de inaugurada la concesión y esto se debe a que no se estimó adecuadamente la demanda de largo plazo en la estructuración del proyecto, por lo que ahora se necesita ampliarla obligando a renegociar el contrato de concesión. Si se hubiese estimado correctamente la demanda esta situación no se estaría dando.
Obras que ya se han construido
Dado que el Estado ha construido ya una serie de obras importantes que forman parte del proyecto, el concesionario debe asumir el riesgo de diseño y de construcción de las obras ya realizadas.
Gestión y Supervisión del contrato
Es importante que se contrate una empresa experta en supervisar contratos de concesión de carretera que ayude al Concejo Nacional de Concesiones en la gestión y supervisión del contrato en las áreas técnica, financiera, legal y socioambiental. El principal objetivo de la supervisión es lograr que la obra se ejecute dentro del programa establecido, la calidad de obra especificada y controlar que se cumplan los estándares de servicio durante todo el contrato.
Resolución de conflictos
Es muy importante para potenciales inversionistas y bancos financiadores que existan mecanismos extrajudiciales eficientes para la resolución de conflictos como el arbitraje internacional, que permitan resolver las diferencias en plazos cortos.
Socialización del proyecto
Las protestas sociales contra los proyectos de infraestructura generalmente se deben a:
- La falta de conocimiento de la población de los beneficios del proyecto.
- A que no se ha considerado adecuadamente los intereses de las personas afectadas.
- Cobro de tarifas elevadas con relación a los beneficios del proyecto (ejemplo: ahorro en tiempo en una autopista de peaje) y a la capacidad de pago de los usuarios.
- Afectaciones al ambiente.
- Falta de transparencia.
Es necesario que el proyecto se estructure considerando a todos las partes interesadas y que estas estén convencidas de que el proyecto realmente genera crecimiento y desarrollo en sus comunidades.
Alcanzar una adecuada distribución de riesgos y establecer los incentivos adecuados
Debe darse una apropiada identificación, medición y distribución de riesgos entre el socio privado y el Estado acorde a las mejores prácticas. En una concesión de carretera el socio privado asume importantes riesgos como son: riesgo de diseño, financiamiento, construcción (cumplimiento de especificaciones técnicas, sobrecostos, atrasos), riesgo de demanda (parcial), operación y mantenimiento. Es vital entender que una asignación eficiente de riesgos no conlleva trasladar todos los riesgos del proyecto al socio privado, sino solo aquellos que éste puede asumir de mejor forma que el Estado.
Terminación anticipada
En el contrato de la concesión de Ruta 27 la fórmula para el pago por terminación anticipada está mal y establece un pago más alto del que debiera, lo cual encarece significativamente la compensación al concesionario. Esto debe revisarse de acuerdo con las mejores prácticas.
Para el éxito del proyecto es vital aprender de los errores cometidos en el pasado y aplicar las mejores prácticas en APP, para conseguir atraer a fuertes inversionistas privados y financiadores internacionales, y de esta forma lograr finalmente ampliar esta carretera de vital importancia para el país.
Este artículo se basa en el estudio: Los retos de la Infraestructura en Costa Rica de cara al siglo XXI. Puede leer el estudio completo en este enlace o un resumen acá.
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