Sala IV reiteró jurisprudencia antigua de que no se puede, por ley, cercenar competencias de la CGR.

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia entregó este martes la sentencia completa que declaró la inconstitucionalidad del proyecto de Ley Jaguar 1.0 que el gobierno del presidente Rodrigo Chaves Robles pidió llevar a referéndum por la vía de recolección de firmas, o por el voto afirmativo de la Asamblea Legislativa.

El documento se compone de 193 páginas y reúne los razonamientos esgrimidos por los magistrados que integraron el tribunal el 29 de julio anterior, cuando se anunció el por tanto de la sentencia que confirmó la inconstitucionalidad de todos los artículos consultados que componían la iniciativa de ley.

Los jueces que votaron ese expediente fueron Fernando Castillo Víquez (presidente), Paul Rueda Leal, Luis Fernando Salazar Alvarado, Ingrid Hess Herrera, Anamari Garro Vargas, Jorge Araya García y la magistrada suplente Alexandra Alvarado Paniagua.

Según consta en la sentencia, los magistrados trajeron a colación el acta número 162 de la Asamblea Nacional Constituyente, creadora de la Constitución Política de 1949 vigente en Costa Rica, para indicar que la Contraloría General de la República es el órgano constitucional creado para el control y fiscalización de la hacienda pública, con competencias expresas para la fiscalización y vigilancia, a la que le corresponde la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos.

Asimismo, el tribunal invocó sentencias 13 sentencias donde se ha abordado el tema de competencias de la Contraloría: la 3607 del año 1994, 2398 del año 1991, 660 del año 1992, 3607 del año 1994; 16, 2632, 4284 y 5119 todas del año 1995, la 998 del año 1998; la 9524 del año 1999, la 3027 y la 6326 del año 2000, y la sentencia 4835 del año 2001.

En todas y cada una de [esas] sentencias, esta Sala ha enfatizado que, por voluntad del Constituyente que creó la CGR como órgano constitucional auxiliar de la Asamblea Legislativa, con una función específica y determinada: la vigilancia de la Hacienda Pública".

Tras señalar lo que deliberó la Asamblea Nacional Constituyente y sus sentencias previas sobre la Contraloría, los magistrados recordaron que era "evidente" el marco o plan que se creó respecto de la vigilancia de la Hacienda Pública, bajo un esquema de orden estricto, fiscalización rígida, de garantía y como freno y contrapeso dentro del esquema de separación de poderes.

La mayoría de jueces mantuvo la jurisprudencia previa emitida por ese tribunal en el sentido de que la Asamblea Legislativa no puede rebajar, disminuir, suprimir, atribuirle a otros o modificar las competencias de la Contraloría General de la República en contra del derecho de la Constitución, dando resguardo constitucional a las competencias que tiene esa institución.

La existencia de una administración sometida al principio de juridicidad, cuyo objetivo sea la satisfacción del interés general con respeto a los derechos fundamentales y dentro de los límites normativos, es un modelo consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho. Tanto es así, que la misma CGR se constituye en sí misma en una de las garantías de ese Estado de Derecho, como lo ha indicado antes esta Sala".

Los magistrados señalaron que la Contraloría tiene tres niveles de fiscalización y control: el ejercido en cuanto al tiempo o momento, que a su vez se divide en control anterior ("a priori"), control posterior ("a posteriori") y el control concomitante, que se verifica en todo el proceso, a modo de una verdadera fiscalización de la actuación de los entes públicos; el ejercido en cuanto a la iniciativa del control (a petición de parte o de oficio); y el ejercido en cuanto al objeto, que se pretende lograr con el control o fiscalización, si es de legitimidad o legalidad, si se pretende impedir o reprimir la violación de normas legales, o si es de oportunidad, en cuanto examina la conveniencia o mérito de lo actuado.

Habiendo hecho ese listado, la Sala insistió que cualquier norma que pretenda suprimir alguno de ellos, supondría "un menoscabo que se torna, por ello, en inconstitucional".

Análisis por artículo consultado

En primer lugar los magistrados analizaron los artículos 2 y 4 del proyecto de Ley Jaguar, que reformaban los artículos 11 y 17 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República para despojarla de su potestad de fiscalizar la legalidad de los controles y la eficiencia en el manejo de los fondos públicos, además de impedirle el uso de instrumentos vinculantes (como disposiciones u órdenes), de modo que si recibían una denuncia ciudadana o una solicitud de investigación por parte de la Asamblea Legislativa y encontraban posibles irregularidades o malos manejos de los fondos públicos, no podrían tomar ninguna acción para prevenir (advertencia), corregir (orden o disposición) o sancionar (recomendación vinculante).

Analizada la versión actual de esos artículos y la pretendida por el gobierno de Rodrigo Chaves Robles, los magistrados concluyeron que era "plenamente constatable" que la reforma tenía como fin suprimirle a la Contraloría funciones que hoy tiene, lo que implicaría impedir a la institución adoptar acciones de prevención o sanción con carácter vinculante, lo que resultaba inaceptable.

Con esta reforma se pretende impedir al órgano de control constitucional, por ejemplo, adoptar acciones de prevención o sanción con carácter vinculante cuando se establezcan denuncias por eventuales irregularidades en el manejo de los fondos públicos, lo cual es inaceptable, conforme lo señalado por la jurisprudencia de este tribunal".

La sentencia señala que esas competencias no pueden quitársele a la Contraloría, pues están implícitas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, de modo que ambos numerales del proyecto eran inconstitucionales.

Respecto al artículo 3 del proyecto de ley, que pretendía modificar el artículo 12 de la Ley de la Contraloría para imponerle 10 verbos con restricciones a sus funciones, además de eliminar su reconocimiento legal como órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, la Sala señaló que era "indudable" que tal reforma limitaba la actuación de la institución.

Los magistrados anotaron que la modificación pretendida le prohibía a la Contraloría sustituir, abarcar, interferir, ordenar, interpretar, advertir, recordar, ni recomendar asuntos que correspondieran exclusivamente a competencias de la administración pública activa, ni sustituir competencias de esa administración en las modalidades de función decisora, ejecutora, resolutora, directiva u operativa; ni evaluar de previo la gestión administrativa de la administración pública.

La sentencia señala que actualmente la Contraloría puede, y debe, dictar disposiciones, normas, políticas y directrices de acatamiento obligatorio y que prevalecen sobre cualesquiera otras que se le opongan, pero que con la reforma "todas esas potestades relacionadas con el control previo son cercenadas".

Asimismo la Sala señaló que tratándose de fondos públicos, no debe existir límite alguno a ese "cuidado y atención exacta", sino que, a la inversa, una vez otorgada la potestad de vigilancia esta debe entenderse "en el más amplio sentido de la palabra".

El documento además deja claro que cuando el tribunal indicó en un comunicado de prensa que todos esos verbos eran inconstitucional, salvo el de "sustituir y abarcar", era no porque la Contraloría actualmente haga eso y no pueda hacerlo, sino porque no es su función y por ende, no la lleva a cabo.

Según el Ejecutivo, la reforma al párrafo primero del artículo 12 de la Ley de la CGR pretendida por la Ley Jaguar era el punto medular de la propuesta, y dado que la Sala por mayoría señaló que su redacción era inconstitucional, salvo en los verbos "sustituir" y "abarcar", presentaron una nueva propuesta que sí incluía esos dos verbos.

De seguido la Sala se pronunció sobre el artículo 5 del proyecto de ley, que pretendía reformar el numeral 22 de la ley de la CGR con el fin de quitarle la posibilidad de suspender la ejecución de actos y contratos del Estado.

Sobre ese aspecto, los magistrados indicaron que si bien el artículo propuesto por el gobierno no eliminaba la potestad de investigación del órgano contralor, sí había una inconstitucionalidad porque se incluía un nuevo párrafo que limitaba a la Contraloría en su potestad actual de suspender la ejecución de actos y contratos del Estado o de sus instituciones, delegando esa posibilidad únicamente a los tribunales.

La suspensión de los actos dentro de una investigación o procedimiento administrativo constituye una medida cautelar que procura evitar que la ejecución del mismo cause perjuicios graves o genere daños irreparables. Si partimos de la función que ejerce la Contraloría de velar por la legalidad de los ingresos, gastos e integridad del patrimonio estatal, así como de la eficiencia en el manejo de esos fondos, es indispensable que frente a una situación determinada, que amerite el adoptar una medida cautelar, pueda disponer de la suspensión del acto como la estila actualmente, con el objeto de hacer efectiva esa responsabilidad patrimonial".

Conclusión de la Sala

Los magistrados concluyeron que la Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental, rector y superior, establecido por el Constituyente para, con independencia funcional, desempeñar la función específica y determinada de la vigilancia de la Hacienda Pública, en tanto se le constituyó dentro de un Estado democrático de Derecho, ubicándola también como un freno y contrapeso en el ejercicio de sus funciones de control.

En ese sentido, los jueces agregaron que la CGR ejerce una función de fiscalización superior, jurídica y financiera, con competencias explícitas e implícitas en la verificación de la legalidad, pero también de la oportunidad, en materias básicas como manejo de fondos públicos, procedimientos de contratación administrativa y presupuestos públicos que le permiten un control previo, pero también posterior, en toda su amplitud.

El resguardo de las competencias asignadas por el Constituyente a la CGR le impide al legislador ordinario rebajarlas, disminuirlas, suprimirlas, atribuírselas a otros o modificarlas de forma contraria al Derecho, por lo que la Sala verifica que las normas consultadas, artículos 2, 3, 4 y 5 del proyecto de Ley Jaguar, implican un resquebrajo claro y directo a todo el esquema constitucional de la CGR indicado y al resguardo de sus competencias, en claro retroceso y regresión de nuestra institucionalidad de control y vigilancia de la Hacienda Pública".