La tormenta tropical Bonnie si bien afortunadamente no tuvo los efectos negativos que se esperaban, puso en descubierto carencias en materia de ordenamiento ambiental del territorio y la construcción en áreas de protección de los cuerpos de agua, especialmente ríos y quebradas. Con respecto a las áreas de protección de los cuerpos de agua, la normativa costarricense históricamente ha establecido, especialmente por medio de la Ley Forestal, disposiciones para su tutela y protección.

De la lectura de los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal (Ley 7574) se pueden inferir las siguientes limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad privada (artículo 45 de la Constitución Política) y libre iniciativa económica (artículo 46), que se establecen:

  • No se puede construir ni cortar árboles ni desarrollar cultivos agrícolas que no sean actividades de reforestación a las orillas de los predios.
  • Para el caso de proyectos de conveniencia nacional (definidos en el artículo 2 inciso m de la Ley Forestal) se permite la corta de árboles, pero la normativa no menciona el caso de las construcciones. Sin embargo, esta ha sido la práctica en la declaratoria de proyectos de conveniencia nacional según se desprende de una revisión de varios de los decretos que así lo han dispuesto.

Adicionalmente, existe una protección de carácter penal que se encuentra, principalmente en el artículo 58 de la Ley Forestal, que impone de 3 meses a 3 años de prisión a quién “Invada un área de conservación o protección, cualquiera que sea su categoría de manejo, u otras áreas de bosques o terrenos sometidos al régimen forestal (…)”.

Este constituye uno de los delitos e infracciones a la normativa ambiental más frecuentes en el país: la construcción (u otras acciones) realizada dentro del perímetro de protección de los diferentes cuerpos de agua.

Según datos del 2020, en el Tribunal Ambiental Administrativo en el 2020 aproximadamente 114 expediente se iniciaron por infracciones alegadas a la normativa de áreas de protección, siendo el motivo individual más alto de todos los reportados. Asimismo, para el SITADA 7.25 % de las denuncias se refieren a invasión de áreas de protección. Finalmente, para el caso del Ministerio Público la invasión de áreas de conservación y protección constituye la tercera causa de asuntos ingresados ante esa dependencia, aunque no se precisa cuáles de ellos se refieren a áreas de protección de cuerpos de agua reguladas por la Ley Forestal.

La norma en su génesis presento algunas dificultades al utilizar el verbo invadir lo cual conllevó la duda sobre la posibilidad legal de “invadir” terrenos propios, recordando que las áreas de protección de los cuerpos de agua constituyen límites a la propiedad privada y no convierten a estas zonas en terrenos públicos. No obstante, la interpretación vigente (véase, por ejemplo, lo previsto en el anterior Manual de Delitos Ambientales del Ministerio Público del 2010, la actual Política Nacional de Persecución Penal de Delitos Ambientales del 2020, circular 01-PPP-2020 y la jurisprudencia Penal Tribunal de Casación Penal (No. 751-02 del 2020) incluye las construcciones, plantaciones, caminos y depósitos de materiales (escombros, por ejemplo) como parte de la prohibición y a los propietarios privados de los terrenos como posibles invasores del área de protección.

Otras sanciones administrativas, como derribos, desalojos, etc. no se encuentran expresamente contempladas en la normativa, pero se incorporan en otras disposiciones de cuerpos aplicables como el Código Procesal Penal; las competencias del Tribunal Ambiental Administrativo (artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente) y la Ley de Construcciones y su Reglamento, entre otros que desarrollan medidas ante la violación del artículo 33 de la Ley Forestal.

La legislación tampoco ha sido clara respecto a las competencias de control y protección sobre las áreas contempladas en el artículo 33 de la Ley Forestal. Se ha interpretado corresponde al Sistema Nacional de Áreas de Conservación ( SINAC, en atención a lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad No. 7788 que establece funciones para la protección de cuencas y sistemas hídricos y de su propia incorporación en la misma Ley Forestal cuya aplicación corresponde al SINAC) y a las Municipalidades (estas por su tarea y competencia en materia de control de construcciones y levantamiento de infraestructura en los respectivos cantones con fundamento en el Código Municipal y la Ley de Construcciones y su reglamento). Véase además el DFOE-AE-IF-14-2015 de la Contraloría General de la República Informe de la Auditoría de Carácter Especial sobre el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la normativa para el resguardo de las áreas de protección de ríos del GAM. A su vez, la Política Nacional de Áreas de Protección de los Ríos, Quebradas, Arroyos y Naciente 2020-2040 señala como una de las problemáticas las múltiples competencias institucionales que dificultan la coordinación.

Una de las funciones más precisas radica en lo asignación al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo sobre los alineamientos constructivos que funciona como una responsabilidad de carácter preventivo (véase Dictamen de la Procuraduría General de la República No. C- 333-2018 del 20 de diciembre del 2018). Hasta el año 2020 se publica un Manual por parte del INVU sobre la forma de realizar estos alineamientos y se oficializa el Reglamento No. 6425 de la Junta Directiva del INVU denominado “Protocolo para el Otorgamiento del Alineamiento de las áreas de protección de la Ley Forestal No. 7575.

Es relevante mencionar que existe una serie de actividades que puede ser desarrolladas en las citadas áreas de protección y que no se comprenden expresamente en el texto, pero derivan de otras disposiciones, tales como lo las tuberías de vertidos de aguas residuales, para realizar drenajes en cauces, para captación de aguas, diques y muros autorizados, puentes, concesiones mineras, entre otros. Estas acciones deben ser integradas como excepciones a la prohibición general del artículo 33 de la Ley Forestal. Véase al respecto lo dispuesto en la actual política de “Política de persecución de delitos ambientales” (Circular 01-PPP-2020) que menciona que estas salvedades deben analizarse caso por caso basándose en criterios de razonabilidad, oportunidad y conveniencia, así como la afectación o impacto, estado de necesidad, situaciones de riesgo, etc.

Esta insuficiencia conecta con la inadecuada regulación de las áreas de protección de los cursos de agua desde la perspectiva de las actividades en ellas permitidas y las competencias. Al respecto inclusive mediante el expediente No. 22.401 (hoy Ley No 10.210) se pretendía modificar parcialmente la ley forestal y adicionar dos artículos 33 bis y 33 ter.

Hoy en día la Ley No. 10210, (que adiciona un artículo 33 bis y 33 ter a la ley Forestal) además de recoger algunas de las actividades que por normas especiales se realizan en las áreas de protección, entre ellas, las mencionadas arriba, también incluye otras obras no consideradas anteriormente siempre que sean de bajo impacto ambiental como plataformas de observación, puentes, puentes colgantes, tirolesas, elementos de señalización y otros elementos que permitan el acceso, la observación y el disfrute seguro de las áreas naturales, cuando tengan como fin el desarrollo de actividades turísticas, entre otras. Su aprobación previa corresponderá a la Dirección de Aguas del MINAE, la cual establecerá los estudios y requisitos necesarios. La legislación si bien menciona algunos tipos de obras claramente no establece un listado taxativo y deja abierta las posibilidades a muchas otras actividades sujeto al control por parte de la Dirección de Aguas que ser el órgano que deba considerar la seguridad y otros criterios técnicos que deban cumplir.

La normativa sobre áreas de protección de los cuerpos de agua ha recibido diferentes cuestionamientos, desde la pertinencia de establecer áreas predeterminadas hasta la falta de cumplimiento de las restricciones allí establecidas. Un balance entre nuevas actividades de tipo recreativo y turístico, la conservación del recurso y la seguridad humana debería servir como base para la aplicación de estas nuevas disposiciones.

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