A lo largo y ancho del globo terráqueo experimentamos movilizaciones humanas masivas, sea que las personas partan o que arriben en búsqueda de mejores oportunidades de vida. Desde un muy sugerente título, este libro analiza la interacción entre la inmigración y la política social, entre las personas migrantes y los servicios sociales, en particular los de salud. El título alude a la idea de que servicios sociales amplios y de calidad pueden constituirse en atractores de población migrante, que a su vez harán un uso intensivo de esos servicios por ser población con menos recursos y más riesgos y necesidad de dichos servicios.
El estudio de Costa Rica es un caso doblemente relevante para el análisis de la intersección entre migración y política social: por un lado, la población migrante y en particular la población de origen nicaragüense representa una proporción importante de la población. Por otro lado, es un país cuyo estado social ha sido identificado reiteradamente como uno de los pocos con rasgos universalistas del Sur global. Vale decir que es un país que ha logrado que una mayoría de su población acceda a servicios sociales con altos grados de suficiencia en el tipo y la calidad de servicios a los que se accede, así como con altos grados de equidad. En tercer lugar, Costa Rica ha logrado esa trayectoria universalista mediante una combinación entre instrumentos contributivos propios de la seguridad social y otros no contributivos, propios de la asistencia social. Es precisamente el que Costa Rica haya tenido logros importantes por caminos distintos a los países con estados sociales más exitosos del Norte global, el que hace que Costa Rica sea un país del cual interesa mucho aprender desde otras realidades del Sur global que se enfrentan al reto de expandir políticas en presencia de elites muy poco interesadas en aportar al financiamiento de políticas incluyentes.
Este libro documenta el universalismo estratificado existente hoy en Costa Rica, estratificado entre migrantes en condiciones regulares e irregulares, sí, pero también entre migrantes en condición regular, que realizan puntualmente sus contribuciones —las cuales deberían cobijar claramente y sin discusión a sus familias—, y el resto de la población. Documenta además como factores explicativos prominentes las decisiones tomadas al más alto nivel político y de política, tanto en materia migratoria como de seguridad social, por un lado, y el quehacer discrecional de la burocracia “de la calle” en las interacciones entre población migrante y servicios de salud, por el otro. En tercer lugar, nos ofrece un panorama empíricamente muy rico de las percepciones y las estrategias de la población migrante para hacer frente a esta situación. Todo ello lo hace con un despliegue de técnicas cualitativas y cuantitativas, aptas tanto para la generalización como para el análisis en profundidad de la población estudiada. Cada uno de sus ocho capítulos – además de la introducción y las conclusiones – aborda los distintos ángulos del problema con un comienzo, un desarrollo y un cierre, algo muy valioso para atender a distintas audiencias interesadas en uno o varios pero tal vez no todos los ángulos abordados.
Quiero subrayar tres aportes del libro.
Primero, el libro en el marco de la actual producción académica
Venimos de una “década larga” de expansión de la política social en América Latina. Tal ha sido esta expansión que Fernando Filgueira la ha analizado como la “segunda ola de incorporación”. Mientras que la primera había sido de trabajadores asalariados (hombres) y sus familias, en la primera mitad del siglo veinte, esta segunda, al inicio del siglo veintiuno, ha tenido como protagonistas a trabajadores y trabajadoras informales, vulnerables, con niveles de ingresos bajos y necesidades básicas insatisfechas. Buena parte de esta población parece haber sido población migrante. Y digo parece, porque la creciente literatura que analiza la capacidad estatal para igualar o, por el contrario, diferenciar y segmentar a la población, no se ha detenido en el carácter migrante, o no, de las personas que estudia.
La literatura comparada ha mirado el papel de factores explicativos diversos como la democracia, la competencia electoral, el giro a la izquierda, la naturaleza —no solo la ideología— de los partidos políticos, el papel de movimientos sociales organizados y de la capacidad estatal. Además, esta literatura se ha detenido y polemizado en torno a las mejores maneras de analizar y de medir la noción de “expansión” de la política social: además de acceso ha valorado suficiencia y equidad y condiciones de elegibilidad.
El libro de Koen Voorend hace un primer aporte fundamental: incorpora la población migrante a la preocupación sobre el papel que el Estado tiene en igualar o desigualar oportunidades. Al analizar el papel de los servicios de salud de la seguridad social costarricense en atraer al país migración nicaragüense y en hacerlo en el marco de la literatura sobre política social y regímenes de bienestar, este libro de Koen viene a llenar un vacío y hará para adelante más difícil un tratamiento como yo misma lo he hecho, en nota al pie de página, indicando que los hallazgos aplican en general pero no en particular para la población migrante.
Esto es útil para visibilizar a esta población, y ello sería ya más que suficiente logro, pero también y más en general, es útil para mostrar cómo la vivencia y la experiencia de la población migrante con los servicios sociales interpela los logros efectivamente alcanzados. Dicho de otro modo, contamos con una historia oficial que el tratamiento de la población migrante —gran parte de la cual reúne todos los requisitos explícitos para ser incluida en los servicios sociales— puede cuestionar y de hecho cuestiona.
Veamos: la “legalidad” de la población migrante es el predictor más importante de su inclusión a los servicios de salud – aunque ya dijimos que la población migrante legal y contribuyente tiene problemas de acceso que la población no migrante no tiene. Claro como el agua… salvo que la legalización requiere tener seguro social y el tener seguro social requiere estar legal. Con este tándem entre seguridad social y reglas migratorias, el propio Estado ha creado una eficiente maquinaria de freno a la legalización. Pero también una dinámica de mercantilización del bienestar de la población migrante: como lo muestra el libro, en ausencia de seguro médico, las opciones de mercado juegan un importante papel para atender las necesidades de servicios de la población migrante. Más aún. Esta población recurre a lo privado más que la no migrante.
Ante este doble hallazgo, es claro que estamos frente a algo muy distinto a un “imán del bienestar”.
Segundo, el análisis de la política pública en operación
Un segundo aporte alude a la implementación de política: Koen reconstruye las rutas efectivas de acceso que la población migrante utiliza para acceder a los servicios de salud, incluyendo su pago de servicios privados. Así, este libro aborda lo que Koen llama el “déficit de implementación”, es decir, la brecha entre el dicho y el hecho a la hora de integrar a la población migrante a los servicios.
La mayor parte de la literatura comparada en política social y regímenes de bienestar se enfoca en las arquitecturas de política y en sus resultados. La reconstrucción desde lo que efectivamente ocurre, es otra valiosa contribución que hace este libro. Un aspecto sustantivo sobre el cual aporta esta mirada es a las estrategias mixtas, públicas y privadas, de acceso a los servicios. Como dice el dicho “con la salud no se juega”: las personas hacen lo que esté a su alcance para resolver. El uso de técnicas mixtas, complementarias en términos de la evidencia que aportan, invita a más estudios que hagan esta misma apuesta. Pero lo central en esa reconstrucción, es que triangula lo que reporta la propia población migrante respecto a sus estrategias para acceder a los servicios, en este caso, de salud, con lo que reporta funcionarios y funcionarias públicas.
Quisiera subrayar que este acercamiento a la “burocracia de la calle” como suele llamarse a la burocracia que interactúa directamente con la población a través de un mostrador, es un aporte fundamental de este estudio. Es un aporte empírico, es un aporte metodológico, y lo es también en términos analíticos. Normalmente, en la literatura comparada, estas interacciones permanecen ausentes y se lidia con ellas de manera no problemática, como si las decisiones tomadas “arriba” se tradujeran a lo largo y ancho de las instituciones, de manera automática y sin la mediación de la agencia de quienes ejercen la “portería“ del acceso a los servicios.
Tercero, el libro en el marco de la frustración diaria con el estado social costarricense
Un tercer aporte de este libro tiene que ver con sus implicaciones de política. El libro comienza hablando de “listas de espera para obtener una cita médica, de escuelas sobre pobladas y de un sistema de salud saturado”, como indicadores, puntas del iceberg de un país que enfrenta dificultades crecientes para proveer servicios sociales públicos de calidad.
Sabemos que universalismo de la política social costarricense, y en particular de su sistema de salud, se encuentra hoy amenazado. Las vidas de las personas migrantes nicaragüenses en que se enfoca este libro, condensan las contradicciones y tensiones de este país que ha sabido hacer tanto y tan bien durante el siglo veinte, y que a la vez parece no encontrar rutas claras para tener el estado social fuerte que necesitará durante el siglo veintiuno. Estas páginas brindan luces para pensarlo, para la población migrante, sí, pero en ellos y ellas para todas las personas que habitan en Costa Rica.
Por eso este libro es valioso para quienes están interesados e interesadas en la migración, pero también para quienes interesados o no en la migración, buscan dar cuenta y explicar qué está pasando y cómo podemos, si podemos, re encausar lo servicios sociales en la dirección de distribuir bienestar para toda la población.
Los hallazgos encontrados no son para quedarse en estas páginas sino para alimentar las agendas de tomadores de decisiones, de representantes legislativos, de partidos políticos y de organizaciones sociales, incluyendo, por supuesto, las de los propios migrantes. Creo, veo, que algo de esto está ya ocurriendo.
¡Qué duda cabe: no se arrepentirán de leer este libro!
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