En plena huelga del Poder Judicial el superintendente de pensiones atiende nuestras consultas.
El Poder Judicial se encuentra en huelga. Reclama al Congreso que trabaje una propuesta gremial como base para la reforma al régimen de pensiones que debe aprobar la Asamblea Legislativa para salvar el fondo. Un estudio de la UCR ha determinado que la propuesta de los agremiados se queda corta. En ese contexto la SUPEN presentó su propio proyecto al Congreso...
Hoy se discute si los diputados usarán la propuesta de los empleados del Poder Judicial, la de SUPEN o una mezcla de ambas. Para entender un poco mejor qué está pasando y cuáles son las posiciones de las partes involucradas celebré dos entrevistas. La primera fue a Álvaro Ramos, superintendente de pensiones. Aquí se las comparto.
Importante: Esta entrevista incluye preguntas mías y preguntas enviadas por quienes siguen este proyecto en Inteligencia Colectiva y en la lista de correos.
Para los que andan cortos de tiempo he destacado en color azul las frases clave del intercambio.
***
El costarricense promedio "entiende" que los empleados del Poder Judicial tienen un sistema de pensiones que no es sostenible porque ofrece beneficios excesivos. También cree que los empleados del Poder Judicial pretenden que los costarricenses financien el faltante del régimen para seguir disfrutando de esos beneficios. ¿Son ciertas o falsas estas ideas?
En fondos de pensiones como el IVM, la insuficiencia de los aportes es una inquietud importante. En el caso del Poder Judicial, los beneficios son la principal inquietud ya que el aporte total que se hace al fondo es 26.6% de la masa salarial, lo cual debería ser un aporte suficiente para una pensión digna, pero los beneficios que ha ofrecido históricamente y aún ofrece el FPJ son muy fuertes: se les permite pensionarse a edades muy tempranas con penalizaciones muy pequeñas (es decir, aunque adelanten mucho la pensión, se la llevan casi completa) y la forma en que se calcula la pensión, usando sólo los últimos dos años, implica que un funcionario en el Poder Judicial que gana 100 durante 28 años y luego gana 200 los últimos dos años, cotizó el 26.6% cada año, pero se lleva una pensión de 200 cuando la mayor parte del tiempo cotizó para una de 100, por lo que su cotización efectiva fue de 13.3% la mayor parte del tiempo.
Con respecto a la segunda afirmación, los empleados no la hicieron. Una y otra vez han dicho que no quieren que los costarricenses financien el faltante. Eso implicaría que deberán hacer todos los ajustes indicados por el actual estudio actuarial y cualquier futuro estudio. Si no se hacen esos ajustes, la historia muestra que otros regímenes que se quedaron sin recursos para pagar las pensiones prometidas, recurrieron al presupuesto nacional (actualmente más de 10% del presupuesto nacional se usa para pagar regímenes que hubo que cerrar).
Si se comparan taco a taco el régimen del Poder Judicial con el del IVM son notables los privilegios del primero. Sin embargo, para el IVM se aporta un 2.84% del salario mientras que los empleados del Poder Judicial aportan un 11%. Es muchísimo más. Además, siguen aportando incluso pensionados, mientras que en el IVM la pensión se recibe intacta. Dadas tales condiciones: ¿no tienen derecho a reclamar los privilegios que tienen? Y, muy importante: ¿Cómo es posible que el fondo esté en crisis si recibe semejantes aportes? ¿Quiénes son los responsables del descalabro?
Bajo ese argumento, también habría que anotar que el patrono, el Poder Judicial, cuyos recursos vienen del Presupuesto Nacional y por ende el patrono somos todos nosotros, también aporta 14.36% en vez de 5.08%, además de que el Estado aporta otro 1.24% (igual que en el IVM). En otras palabras, el régimen depende en gran medida de un aporte estatal considerable, entendido el Estado como Patrono y como Estado.
Lo de seguir aportando una vez pensionados es más sencillo verlo como pensiones brutas vs netas: la pensión neta de la CCSS es igual a la bruta, la cual es 45-50% del último salario. En el PJ la pensión bruta es casi 100% del último salario, pero la pensión neta anda más cerca de 83% una vez que descuentas el aporte del pensionado al fondo y a la CCSS. Sin embargo, la pensión neta sólo captura una parte del problema, falta todo el componente de la edad. Además, el IVM no es un buen punto de comparación, al ser otro régimen que requiere de ajustes importantes.
El FPJ está en crisis actuarial principalmente por la posibilidad de pensionarse anticipadamente con bajas penalizaciones y por estar calculando la pensión con base en sólo dos años laborados. La responsabilidad recae la inacción, por décadas, para ajustar los beneficios, de parte del Poder Judicial, que en múltiples oportunidades se les advirtió que el problema se estaba gestando. Es difícil asignar responsabilidades individuales porque la Corte es un órgano colegiado.
A criterio suyo, ¿a quién se le debería hacer un aumento del aporte para ajustar el déficit? ¿Al trabajador? ¿Al Patrono? ¿Al Estado? (Actualmente la cotización tiene esta estructura: 11% del empleado + 14,36% del Poder Judicial + 1,24% del Estado = 26,6%)
En el caso del Poder Judicial no se deberían aumentar aportes. Los ajustes de la propuesta gremial, del texto actualmente en la Asamblea y de la UCR-IICE_3 se dan en los beneficios, ya que 26.6% de aporte conjunto de la masa salarial es suficiente, para cualquier estándar internacional. En esto la situación del PJ es muy distinta a la del IVM que tiene sólo 9.66% de la masa salarial.
El Fondo de Pensiones del Poder Judicial presenta una particularidad que lo diferencia sustancialmente: el aporte patronal es de 14.36%. Es un porcentaje muy superior al que realiza el Estado como patrono en los otros regímenes. ¿Es deseable y sostenible tal diferencia? ¿Hay un uso racional de los fondos públicos en esta caso?
En muchos países se establecen regímenes de pensiones con condiciones diferentes para grupos que se consideran estratégicos. Por ejemplo, es común que los militares tengan su propio sistema de pensiones. En algunos casos, la condición distinta es que el Estado como patrono aporte más, para atraer mejor personal. Eso es una decisión política. La parte técnica es si los aportes alcanzan para pagar los beneficios prometidos, para evitar que el Estado tenga que hacer aportes extraordinarios después.
Pasemos a julio del 2017. Voy a enlazar hechos que tengo por ciertos. Corríjame si me equivoco. A ver: todas las partes involucradas están de acuerdo en que el aporte que hace al día de hoy el empleado judicial es insuficiente para garantizarle la pensión. También están de acuerdo en que es imperativo reformar el régimen antes de que colapse. Los empleados del Poder Judicial presentaron entonces al Congreso una propuesta que reflejaba el consenso al que llegaron más de 20 organizaciones gremiales y que, según ellos aseguran, bastaba para salvar el fondo. Los diputados aprobaron trabajar con esa propuesta. Entonces ustedes envían una, con ajustes más agresivos. Los diputados decidieron trabajar la propuesta de la SUPEN. Los empleados de la Corte consideran que es abusiva e innecesaria y por eso se fueron a huelga. ¿Cómo defiende usted la propuesta de la SUPEN? ¿Cómo me convence de que no llevan la razón los empleados judiciales? ¿Por qué no es viable que la propuesta gremial se use como base de discusión en el Congreso?
Hay una pieza en la secuencia que falta: el rol del estudio de la UCR. A principios de marzo, la UCR entrega el informe parcial donde diagnostica que el proyecto de los gremios es insuficiente, que sólo resuelve un 25% del déficit actuarial. Esto generó mucha intranquilidad a los diputados de la Comisión de Pensiones, quienes solicitan a SUPEN que ayude a redactar un texto que pueda servir como base para implementar las reformas que eventualmente proponga la UCR en el informe final.
Sin entrar, espero, en detalles excesivos, el texto que SUPEN entrega a los diputados, tenía cuatro objetivos:
1. Introducir un gobierno corporativo acorde a las prácticas modernas de OCDE. Actualmente el FPJ está unitariamente integrado al Poder Judicial, tanto así que el director administrativo del Poder Judicial es automáticamente el director administrativo del Fondo. A modo de comparación, esto es como que el Fondo del Magisterio lo manejara el Ministro de Educación. La propuesta de Supen enfatiza mucho en la creación de una Junta Directiva moderna con responsabilidades y requisitos atinentes a un fondo de pensiones.
2. Eliminar una cantidad considerable de pequeños detalles normativos que en conjunto generan mucha incertidumbre jurídica. A modo de ejemplo, en la ley actual se establece que las pensiones se ajustarán por costo de vida. La propuesta es que se ajusten de acuerdo al Índice de Precios del Consumidor del INEC. La mayoría de personas pensaría que ambas cosas son lo mismo, pero en el pasado el Poder Judicial ha hecho ajustes por costo de vida en exceso de las variaciones en el IPC. Como ese detalle, hay muchísimos.
3. Separar el déficit actuarial generado por la gente que ya está pensionada del déficit generado por pensionados en el futuro. A los primeros se les trasladaba al presupuesto nacional para que el régimen pudiera iniciar de “cero” y se les cambiaba la contribución de 11% a 30%, es decir, si recibían 83% de pensión neta, pasaban a recibir 64%. ¿Por qué ese aumento en la contribución y no uno mayor? Para evitar inconstitucionalidad por confiscatoriedad en pensiones muy altas que también pagan impuesto de renta.
4. Para pensionados en el futuro, establecer condiciones paramétricamente muy simples: 65 años, 100% del Salario de Referencia de toda la vida laboral y mantener la misma cotización actual. Estos componentes paramétricos en los que siempre le dijimos a los diputados que podía variar mucho según lo que propusiera la UCR. La transición, además, era la mínima jurídica: 18 meses.
En resumen, así como la propuesta gremial resolvía 25% del problema, estimamos que el texto que SUPEN redactó con los asesores del Congreso, resolvía 75% del déficit y el resto lo trasladaba al presupuesto nacional, además de los beneficios de mayor certeza jurídica y mejor gobierno corporativo del Fondo.
Quiero reiterar que SUPEN sólo participó en este proceso de manera directa cuando la UCR evidenció que el proyecto propuesto por los gremios era insuficiente. Obviamente esto no excluye la posibilidad de utilizar el proyecto gremial “como base” y hacerle los ajustes UCR, pero entonces quedarían muchos problemas de redacción jurídica que no son hipotéticos, ya han traído problemas en el pasado.
Según el IICE el déficit actuarial actual es de 5,36 millones de millones (+o- 16% del PIB). La propuesta de los gremios lo baja a 4 y pico millones de millones (+o- 12% del PIB), ¿Son consistentes esas cifras?
Como funciona un déficit de estos es que el fondo de pensiones tiene un flujo futuro de ingresos y un flujo futuro de gastos durante un período de años (entre 50 a 100, según la metodología) y se hace un ajuste llamado “descontar a valor presente”, que parte de la premisa de que un colón en el futuro vale menos que un colón hoy porque el colón de hoy lo puedes invertir a una tasa de interés. Ejemplo, inviertes 100 colones hoy y en un año puedes tener 103 colones si la tasa de interés es 3%. De la misma manera, si tienes 103 colones en un año, lo tienes que “descontar” al valor presente y te dará que esos 103 colones futuros son equivalentes a 100 colones de hoy.
El IICE supone el mismo flujo futuro de ingresos para ambos escenarios (normativa actual y propuesta gremial), entonces el cambio en el déficit viene de la reducción en beneficios futuros, entendido como aumento en edad (entonces la gente recibe pensión menos años) y reducción de la pensión. En esquemas de beneficio definido como el del Poder Judicial, la pensión se puede reducir de dos maneras: reduciendo la tasa sobre el salario de referencia, entonces en vez de dar el 100% del salario de referencia, das el 85%. Alternativamente puedes reducir la pensión haciendo un cálculo menos generoso del Salario de Referencia. Actualmente el Salario de Referencia es de los dos mejores años. La propuesta gremial propone subirlo a 10 años. Dado el crecimiento de los salarios judiciales a través del tiempo, promediar diez años te da un salario de referencia más bajo que si promedias sólo dos.
En resumen, como el proyecto gremial reduce algunos beneficios futuros de edad y monto de pensión, logra reducir el déficit actuarial en un 25% aproximadamente. En eso los números tienen lógica.
¿Cuál es la real robustez presente y actuarial del régimen. ¿Puede cumplir con lo que promete dar si ya tiene un déficit actuarial insostenible y la propuesta de los gremios lo baja solo en un 25%?
En el corazón de esta pregunta, la respuesta radica en si el presupuesto nacional deberá cubrir cualquier faltante futuro. Para esa eventualidad no hay leyes específicas pero en el pasado el presupuesto nacional ha cubierto todos los faltantes de regímenes de pensiones que se quedan sin recursos. Si lo volviese a hacer, en caso de que nunca se dé otra reforma, la propuesta gremial traslada el otro 75% del déficit actuarial a los contribuyentes futuros. Lógicamente, si los contribuyentes van a pagar cualquier faltante, el régimen es robusto. Si los contribuyentes no van a pagar y no se hacen reformas, el IICE estima que al fondo se le agotaría toda la reserva en el 2048. Con la reforma gremial se agotaría en el 2054.
¿Cuál es la edad esperada de retiro de los funcionarios que se consideró en el estudio del IICE?
El estudio del IICE tiene varios capítulos. Creo que la gente se enfoca mucho en la edad de la “pensión completa”, la cual es 65 años en las propuestas del IICE. Pero, tan importante o más que la edad completa, es la edad a la que te permiten disfrutar de una pensión anticipada, sobre todo si dicha pensión anticipada tiene una penalización pequeña. Así, el texto de los gremios tiene de “edad completa” los 62 años para los hombres y 60 años para las mujeres, pero además contempla la pensión anticipada desde los 55 años, mientras que las propuestas IICE-UCR tienen edad completa de 65 años y anticipada hasta los 60 años las mujeres y 62 años los hombres.
Cuando hablo de penalización por anticipar, este es un concepto clave. Actuarialmente, cuando una persona se pensiona un año anticipado, es una buena regla estimar un costo para el fondo de entre 5% y 7%. Si parece raro esto, razónenlo así: suponga que se va a ir a los 65 años y espera vivir hasta los 80 años. Eso son 15 años disfrutando la pensión. Cuando anticipas un año, significa que disfrutarás la pensión durante 16 años en vez de 15. Eso es un aumento de 6.6% en el tiempo que recibirás la pensión. A ese número hay que hacerle otros ajustes para llegar a la penalización actuarialmente correcta, pero ya se hacen una idea.
Entonces, ¿cuál es la penalización propuesta por los gremios? Ellos toman la edad a la que anticipó la persona y la dividen entre la “edad completa”, digamos que para un hombre sería 62 años. Esto implica que un hombre que se va a los 61 años tiene una penalización de 61/62, equivalente a 1.6%. Como pueden ver, esto es muy inferior al 5-7% estimado arriba. La diferencia se hace muy notoria cuando se van muchos años antes. Al irse de 55 años, anticipó 7 años si es hombre. De acuerdo con las estimaciones de arriba, el costo para el fondo de esa persona que se fue temprano se incrementa entre 35% y 50%. Sin embargo, la propuesta gremial penaliza 55/62 que equivale a 88.8% de la pensión completa, es decir, sólo penalizaron 11.2% de la completa. Este es un factor que genera una gran parte del déficit actuarial.
¿Cuáles son las rentas remanentes a los beneficiarios del fallecido (¿quiénes quedan y reciben pagos de la pensión)? ¿Cuánto costarán y por cuánto tiempo? (Partimos de que esto afecta la tasa de rendimiento proyectada porque son pagos obligados no capitalizables).
En la normativa actual del Poder Judicial, el viudo o viuda recibe el 100% de la pensión. A modo de contraste, en la CCSS es 60%. Una manera de estimar los costos es que en este momento 10%-12% de los costos del fondo son pensiones de sobrevivencia. La UCR estima que en el largo plazo serán aproximadamente 4-5% de los costos del fondo. Esto afecta, obviamente, al déficit actuarial estimado, pero no tiene por qué afectar la tasa de rendimiento actuarial salvo que lo que se estén imaginando es que la gestión de flujo de caja se complica por las erogaciones a beneficiarios y que eso afecta la capacidad que tiene el fondo de invertir.
Desde un criterio meramente técnico y digamos, (hasta donde le sea a usted posible) imparcial. Pensando en el empleado privado que no tiene vela directa en el entierro: ¿Cuál propuesta beneficia más al país? La de SUPEN que se discute en la Asamblea o la propuesta por los empleados del PJ? ¿Existe alguna forma de lograr un consenso entre las dos?
Lo que más beneficia al país es que una reforma se concrete, con el objetivo de minimizar el costo al fisco y a la vez lograr el equilibrio actuarial de largo plazo del Fondo del Poder Judicial. No existe una única reforma que cumpla estos objetivos.
El texto sustitutivo que actualmente se discute en comisión, es el que la SUPEN ayudó a redactar. Siempre se planteó que dicho texto se usaría como base para introducir los “parámetros UCR” una vez que éstos estuviesen disponibles en el estudio final. La posición muy clara de varios miembros de la Comisión de Pensiones de la Asamblea, es que el texto final no va a ser ni con los parámetros de edad o beneficios que se indican en la respuesta a la pregunta 3, ni los parámetros de los gremios, sino los de la UCR.
Dicho esto, las inquietudes se centraron sobre la selección del “texto base”, lo cual genera poca claridad sobre exactamente qué objetivos persigue cada texto y qué tan cerca está de lo sugerido por la UCR. Por ejemplo, uno de los elementos del proyecto gremial es que tiene un transitorio muy largo. La UCR propone que no haya transitorio, es decir, se mantienen las reglas actuales durante 18 meses y luego se aplican todas las reglas nuevas. En esto coincide con la versión que discute ahora la Comisión (la redactada por SUPEN). En otras palabras, si se regresa al proyecto gremial, de todas maneras se tendría que eliminar el transitorio propuesto por ellos para cumplir con la propuesta UCR. Si se mantiene la redacción actual, no hay que cambiar nada porque no tiene transitorio. Está por verse qué definirá la Comisión.
Ahora mismo para la opinión pública "los malos" son los empleados de la Corte (la movida de la morgue los aniquiló antes de que pudieran explicar su punto). Sin embargo, es la SUPEN la que está planteando recargar el presupuesto nacional para salvar el fondo. Ni siquiera es el gremio judicial, que considera que esto es innecesario. ¿Estoy en lo correcto? ¿Cómo justifica usted este recargo al presupuesto nacional?
Usando una metodología actuarial estándar pero conservadora, se requería una reducción en beneficios muy fuerte para estabilizar el fondo de manera permanente. Por ello, se proponía trasladar a los ya pensionados al Presupuesto Nacional (operativamente seguían dentro del Fondo pero contablemente pasaban al PN). Con eso el Fondo quedaba “limpio” y se podía lograr el equilibrio actuarial con reglas menos fuertes para los que aún laboran en el Poder Judicial.
El estudio de la UCR tiene una metodología diferente y por eso estiman estabilidad actuarial sin recargo al presupuesto, partiendo de que se hagan las reformas que proponen, sin cambios ni transitorios.
De todas maneras, una característica de los estudios actuariales es que son proyecciones, no predicciones, y están sujetos a muchos cambios económicos y a lo que ocurra con el Fondo en específico. Por ello, deben de ser periódicamente actualizados.
¿Por qué sugieren ustedes que el régimen pase a otras manos (la caja única del Estado)? ¿Por qué molesta tanto este punto a los empleados de la Corte? ¿Por qué hablan ellos de una privatización de las pensiones?
Es falso que se privaticen las pensiones del Poder Judicial. El texto en discusión en la Asamblea es muy claro en que el Fondo del Poder Judicial continuaría existiendo como régimen colectivo e independiente. La sugerencia de trasladar los pensionados al presupuesto nacional era para evitar recargarlos sobre los trabajadores actuales del Poder Judicial. No sé por qué les molesta a los funcionarios, si más bien el traslado de los pensionados era para beneficiar a los activos. Mi percepción es que sienten que ese traslado al Presupuesto Nacional de los ya pensionados, vulnera la independencia del Poder Judicial, cosa que no entiendo porque todo el presupuesto del Poder Judicial depende del Presupuesto Nacional (de ahí salen sus salarios).
