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El Régimen de Jubilaciones del Magisterio Nacional fue establecido en 1958 mediante la Ley 2244. A partir de ese momento, todos los trabajadores del sector educación quedaron cubiertos por un sistema de jubilación cuyo financiamiento debió tener una participación tripartita: trabajador, empleador y Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 73 de la Constitución Política. Para hacer realidad el mandato de ese artículo, la Ley 2244 definió que se debía establecer un fondo que operara como una entidad financiera debidamente separada con su cuenta propia:

Artículo 20.- La Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio será responsable de la administración del fondo, que deberá depositarse en las instituciones bancarias del Estado.

Las reservas se invertirán en las más eficientes condiciones de seguridad y rentabilidad (…)

Artículo 21.- Formarán el fondo de jubilaciones:

1º.- El superávit acumulado proveniente de las cuotas anuales aportadas por todos los educadores…

2º.- Las sumas provenientes de subvenciones del Estado;

3º.- Las utilidades que se obtengan de las inversiones hechas por la Junta; y

4º.- Los ingresos que se obtengan por cualquier otro concepto.

Artículo 22.- Las cuotas del Estado, como patrono y como Estado, figurarán en el Presupuesto Ordinario de cada año…

Artículo 24.- El Estado, por medio de la Pagaduría Nacional, pagará todas las pensiones a que se refiere esta ley, usando los fondos previstos para este efecto.

Pero, eso no se cumplió porque el Estado actuó de manera irresponsable, generando tres fracturas financieras que condenaron a una parte importante de las pensiones del Magisterio a un déficit estructural. Han pasado 62 años desde la constitución del Régimen de Jubilaciones del Magisterio Nacional sin que se haya creado un fondo de Pensiones para lo que hoy conocemos como el Régimen de Reparto.

Fracturas por incumplimiento. En primer lugar, el Estado, tanto en su condición de empleador como en su calidad de tercera parte del financiamiento, no dio su aporte de acuerdo con el mandato constitucional. Los educadores cumplieron con su parte pagando las cuotas de manera puntual. Pero el Estado nunca aportó sus cuotas, debilitando la posibilidad de establecer un fondo para el pago de las pensiones magisteriales. Así, apareció la primera fractura.

Además, las cuotas pagadas por los educadores no se utilizaron para constituir el fondo mencionado. El Estado desvió los recursos y los utilizó para financiar otros gastos de la operación cotidiana de las entidades públicas. Esto es claramente inconstitucional de acuerdo con lo establecido por el artículo 73 de la Constitución. Tal incumplimiento produjo la segunda fractura.

De esta manera, evolucionó el régimen, por algunas décadas, acumulando las consecuencias de las fracturas. Llegó el momento en que el déficit era muy evidente por lo que se aplicaron correctivos que fueron insuficientes. El cambio más importante fue la Ley 7531 de 1995.

La tercera fractura. La reforma de 1995 dividió a los trabajadores de la educación en dos grupos. En el primer grupo se ubicó a los educadores más antiguos del régimen, creándose el Régimen Transitorio de Reparto (RTR). En el segundo grupo se ubicó a los restantes educadores, los más jóvenes, estableciéndose el Régimen de Capitalización Colectiva (RCC). La Lley 7531 no estableció ninguna responsabilidad del Estado por la deuda acumulada del período 1958 – 1995; por el contrario, eliminó de la ley 2244 el fondo, quedando las pensiones del RCC sin respaldo legal. Además, al partir el régimen original generó una tercera fractura financiera: erosionó la base de contribuyentes del RTR. En consecuencia, el RTR perdió a miles de cotizantes que pasaron al RCC, disminuyendo sustancialmente los ingresos del sistema, ya deteriorados por las dos fracturas iniciales.

La solución. Los efectos de las tres fracturas han operado de manera conjunta generando un déficit estructural del RTR. La Ley 9796, aprobada en noviembre de 2019, intenta dar una respuesta, que es insuficiente, elevando las cotizaciones de las pensiones más altas. Pero, mantiene la eliminación del fondo, reproduciendo el vacío legal que creó la Ley 7531. El impacto financiero de esa nueva ley será muy limitado porque no resuelve nada de las tres fracturas. Por eso, se debe avanzar hacia una solución de fondo. Al respecto, es necesario hacer un estudio actuarial integral que aporte respuestas robustas a las tres fracturas, pues lo que han hecho hasta ahora son cálculos parciales que carecen de los requerimientos técnicos de un verdadero análisis actuarial. Así se ha hecho en otros sistemas de pensiones nacionales para encontrar soluciones relevantes a sus problemas. El RTR debe agotar esa etapa. Los actuarios, con procedimientos matemáticos objetivos, identificarán la magnitud del problema y definirán opciones de cambios que permitan establecer, por primera vez, un verdadero fondo para el pago de estas pensiones.