Las normas impugnadas dan al ICT la potestad de otorgar concesiones para el desarrollo de proyectos turísticos en Zona Marítimo Terrestre y Patrimonio Natural del Estado.

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (conocida popularmente como Sala IV) admitió para estudio por el fondo una acción de inconstitucionalidad presentada por el abogado ambientalista Álvaro Sagot Rodríguez en contra de cuatro artículos en tres leyes, tres artículos de dos decretos ejecutivos, y dos incisos de un reglamento del Instituto Costarricense de Turismo, que definen los alcances del Proyecto Turístico de Papagayo y otorgan su administración completa al ICT.

La Sala IV admitió el recurso bajo el expediente 25-033926-0007-CO y ordenó recabar criterios del Procurador General, del ministerio de la Presidencia, del ministro de Ambiente y Energía (MINAE), del ministro de Turismo y del presidente ejecutivo del ICT.

Alegato del accionante

Según señala la acción, las normas impugnadas dieron al ICT la potestad de otorgar concesiones privadas para el desarrollo de proyectos turísticos incluso dentro de terrenos que son Zona Marítimo Terrestre (ZMT) y Patrimonio Natural del Estado (PNE).

La acción impugnó el artículo 74 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre (Ley 6043), el cual define el territorio cubierto por el Proyecto Turístico de Papagayo y lo deja bajo la administración exclusiva del Instituto Costarricense de Turismo (ICT) incluyendo la Zona Marítimo Terrestre (ZMT), lo cual el accionante considera "crea un odioso umbral en el ordenamiento jurídico, excepcionando un proyecto turístico, que originalmente se llamaba proyecto de Desarrollo Integral de la Bahía Culebra, de toda una realidad normativa ambiental, para así generar, sin justificación científica, una especie de enclave sui generis netamente turístico, para un sector de alto estrato, dentro de Costa Rica, que no se regulará al igual que el resto del país".

También se impugnó el párrafo final del artículo 1 de la ley que declara de utilidad pública los bienes inmuebles para realizar y ejecutar el proyecto turístico en Bahía Culebra o Papagayo (Ley 6370), el cual fijó como parte del Polo Turístico toda la zona marítima ubicada desde Punta Cabuya al Norte, hasta un kilómetro al Sur de Punta Ballena, autorizando así al ICT a administrar toda el área costera sin importar su naturaleza. El accionante solicitó a la Sala que declare la inconstitucionalidad de ese párrafo, o por lo menos emita un criterio interpretativo, donde se señale que esta área puede seguir en administración del ICT, salvo en las áreas geográficas donde exista bosque, manglar o humedal.

Adicionalmente, sobre esos dos artículos, la acción advierte que la potestad y facultad de administrar toda la costa de forma continua "conlleva a poder otorgar concesiones a terceros en sitios que tienen PNE y esto es sumamente grave y peligroso ambientalmente hablando, pues podría llevar a eliminación de sotobosque, talar árboles y perjudicar, o alterar ciclos vitales en corredores biológicos existentes en las áreas concesionadas y en ese tanto, es fundamental que se aprecie lo anterior, para evitar daños irreversibles a los ecosistemas boscosos ubicados en la ZMT del proyecto turístico".

Con respecto al artículo 93 del Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre (Decreto Ejecutivo 7841), que reitera que la franja de zona marítimo terrestre queda bajo la administración directa del ICT con la potestad de concesionarlas, el accionante indicó que esta norma deja en manos del ICT "establecer planes de manejo de bosque, o talar bosques, o hasta se podría llegar a eliminar ecosistemas como los sotobosques de forma arbitraria, para hacer casas, condominios etc., pues todo ello estaría en manos de los concesionarios y el ICT, que no tendrían otro límite más que el plan de desarrollo integral hecho por el mismo ICT", y añade:

El Patrimonio Natural del Estado (PNE) puede no ser respetado en un 100% y para el futuro pueda ser eliminado total o parcialmente, dado que las concesiones son derechos que se manejarían con independencia del resto del ordenamiento jurídico y todo eso podría generar daños ambientales irreversibles”.

La acción añade que el ICT ya “ha entregado concesiones en sitios que deben ser tomados como PNE, ubicados tanto en la ZMT, como fuera de ella y esto se replica en diferentes concesiones del proyecto y no debería ser permitido, pues son inmuebles estatales ricos en biodiversidad, donde anidan tortugas, hay áreas donde expresamente se señala que se talaran árboles que son PNE y donde el bosque se está regenerando, o hay corredores biológicos”.

Paralelamente, la acción también cuestiona que el artículo 74 de Ley 6043, establece que para formular la reglamentación sobre los terrenos del Polo Turístico Papagayo, el Poder Ejecutivo está obligado a consultar previamente al ICT. Según el accionante, bajo esta normativa, "una oficina encargada del turismo, tendría un poder amplio y desbordado, que rompe hasta con la división de poderes en Costa Rica, pues asume una especie de competencia “conjunta” con el Ejecutivo de reglamentar normas con efectos ambientales", y añade:

El ICT tiene potestades para gobernar en un área, como se tuviere un feudo, aspecto que violenta el principio de transparencia, el de razonabilidad y el de proporcionalidad”.

La acción señala que actualmente, "existen concesiones dentro del Proyecto Turístico Papagayo con gran cobertura boscosa, es decir PNE, pero por ser el ICT el administrador y el que aprueba las concesiones de los proyectos, se estarían construyendo (...) sobre las áreas de bosques, hoteles, canchas de tenis, etc. y todo sigue adelante olvidando que en terrenos estatales, donde existe o existió bosque no es viable dar concesiones o aprobar cambios de uso del suelo, pero los administradores siguen adelante, generando por acción, u omisión, daños serios desde la perspectiva de vida silvestre, ecosistemas y derechos como el del clima sano y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrados que hacen que sea necesaria la declaratoria de inconstitucionalidad y de inconvencionalidad".

Por ese motivo la acción solicita

que se disponga, que es inconstitucional, así como inconvencional el que existan concesiones en sitios que son PNE, corredores biológicos, o donde existieron manglares y que se disponga que el ICT no podrá dar concesiones, ni administrar los sitios con PNE, ni podrá otorgar prórrogas en lugares que son de esa naturaleza protectora del planeta”.

La acción también impugna el Decreto de Conveniencia Nacional, del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo (Decreto Ejecutivo 33.132), recordando que las autorizaciones de tala por conveniencia nacional aplican solo para terrenos con bosque en propiedad privada, pero los terrenos donde se ubica el proyecto turístico Golfo de Papagayo son bienes demaniales, y añade:

No solo sería inconstitucional dar esos sitios con ecosistemas boscosos en concesión, sino que también sería inconstitucional fundamentarse en la declaratoria de conveniencia nacional para motivar, o insinuar la eliminación hasta de un solo árbol de un bosque y menos habría opción para hacer planes de manejo".

Finalmente, la acción también cuestiona la constitucionalidad de dos incisos del Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo (inciso i y j del artículo 5.1, del reglamento 4572 del ICT), que definen un límite de 20 habitaciones por hectárea, así como el coeficiente de ocupación (que establece que solo se puede construir hasta en un 30% del área total originalmente concesionada). La acción señala:

No existió, ni existe ningún fundamento dentro de la ciencia y la técnica que establezcan una justificación de ningún tipo, que lleven a concluir que 20 habitaciones por hectárea (sin determinar áreas de metros cuadrados de construcción) como límite máximo, tienen un estudio que determinen que esa medida es lo oportuno a construir en sitios con PNE".

La acción añade que en esa normativa "no se establecieron salvaguardas ambientales sobre el impacto, en bloque, de 20 habitaciones por hectárea y menos se consideró el efecto acumulativo de todo eso, en todo el proyecto, en el polo de atracción turístico de Papagayo y esa falencia es un vicio de constitucionalidad".

Sobre el coeficiente de ocupación, el accionante señaló a la Sala que "no encontrará un sustento en ningún lado que avale que ese coeficiente máximo de 30% de ocupación y que asegure, que el mismo no es impactante negativamente y por eso amerita sacar ese factor de nuestro ordenamiento jurídico y disponer al menos que las áreas deben ser calculadas para cada caso, bajo estudios técnicos y una EAE [evaluación ambiental estratégica] y más cuando existe patrimonio natural del Estado de por medio en sus alrededores".

Al darle curso a la acción la Sala recordó que la interposición de una acción de inconstitucionalidad no suspende la eficacia y aplicabilidad en general de las normas impugnadas, pero "se suspenden los actos de aplicación de las normas impugnadas por las autoridades judiciales en los procesos incoados ante ellas, o por las administrativas, en los procedimientos tendientes a agotar la vía administrativa, pero no su vigencia y aplicación en general".