En primer término, quiero agradecer a don Carlos Alvarado la confianza que depositó en mí al solicitarme, para tan simbólica y significativa ceremonia, hacer una reflexión sobre su gobierno, que implica contribuir a la memoria histórica reciente, y considerar los complejos retos que enfrenta nuestro país.

La primera ronda presidencial de 2018 reveló la profundización de la crisis de los partidos tradicionales y de la representación política. Con dos candidatos que crecieron desde el margen, el país encaraba dos escenarios: 

  • un gobierno populista imprevisible, basado en un fundamentalismo protestante que proponía una fusión del poder político y religioso, apoyado a posteriori por políticos tradicionales y parte del empresariado, que apostaban por influenciar al advenedizo candidato; 
  • en su antípoda, la posibilidad de concretar un gobierno progresista que lograse articular acuerdos políticos inéditos en torno a reformas sustanciales e impostergables en diversos ámbitos de la política pública

Don Carlos Alvarado comprendió que los inesperados resultados electorales que le favorecían revelaban un momento muy crítico del país; que los votos no eran ni serían simples adhesiones al PAC, partido otrora poco afecto a los acuerdos, y cuyos escaños parlamentarios habían disminuido al 18%. En la segunda ronda emprendió un esfuerzo denodado para ampliar la base social de su candidatura, y liderar un diálogo en torno a un pacto nacional con demócratas de diversas pertenencias partidarias, para construir un entramado que constituyera un marco para el Poder Ejecutivo y para la interacción con el Poder Legislativo, que permitiera enfrentar impasses políticos crónicos.

Stephen Skowronek identifica para los Estados Unidos un tipo de liderazgo y de política presidencial que emerge en contextos de gran deterioro del sistema político, pero en que hay un creciente consenso sobre la necesidad de renovar las capacidades institucionales. El liderazgo denominado reconstructivo logra que la crítica presidencial a la situación existente se refuerce mutuamente con las propuestas de reforma y así genera apoyos para recuperar la capacidad de acción del Estado y para reformular la agenda política. Esta categoría es sugerente para el rol jugado por don Carlos Alvarado, con restricciones que abordaremos al final, al referirnos a los ciclos políticos. 

En esos términos, en lo que denominó Gobierno del Bicentenario, el Gabinete tuvo una estructura multipartidista, con algunas caras nuevas en la política, que reunió al PAC con un sector sustancial del PUSC, personalidades afines al PLN e independientes, y del Frente Amplio. No exento de momentos críticos en esta interacción, se desarrolló en la Asamblea Legislativa un diálogo constante y entendimientos significativos con la bancada mayoritaria liberacionista; la segunda bancada, del candidato perdedor, se atomizó rápidamente y perdió su potencial obstructivo. Diputados de diversas fracciones apoyaron iniciativas. En la primera legislatura, la Presidenta de la Asamblea y la fracción del PAC jugaron un importante papel.

Se cambió el reglamento de la Asamblea para reducir el tiempo para aprobar los proyectos de ley; el filibusterismo parlamentario cedió ante el reconocimiento de que la negociación y la búsqueda de consensos entre diversas fuerzas eran indispensables, conforme a lo que protagonistas denominaron ¨leal oposición¨; se introdujeron modalidades como la transmisión en vivo de las reuniones de jefes de las bancadas para lograr mayor transparencia y consolidar acuerdos.

Ante el irreversible fin del bipartidismo en el país, los pactos entre partidos políticos son indispensables para la gobernanza, a corto y mediano plazo. Ello tiene una complejidad específica en un régimen presidencialista como el nuestro, carente de instrumentos que hagan efectivo realizar los compromisos pactados, y en que el gobierno no pueda cambiarse ante su incumplimiento, como ocurriría en un régimen parlamentario. En esos términos el Presidente mostró un talante respetuoso y abierto al diálogo; con cambios a lo largo del tiempo, se conservaron coaliciones multipartidistas en ambos poderes, y jugó un papel activo en la dinámica de alianzas que -entre otros aspectos- enfatizaron la sostenibilidad fiscal, la reforma del empleo público, y el ingreso a la OCDE.

Los acuerdos sociales se generan en coyunturas excepcionales, en etapas críticas y de elevada conflictividad y en momentos sujetos a un elevado grado de incertidumbre. La magnitud y carácter de los cambios al statu quo que pueden acarrear se relacionan con su oportunidad; con la confluencia de una apertura de la agenda pública y gubernamental; con la disponibilidad de alternativas de política, de diagnósticos y de narrativas, y la receptividad de actores con poder de decisión formal. Pueden tener efectos estructurales a largo plazo, e implicar momentos definitorios o fundacionales que originan sendos ajustes o transformaciones posteriores. 

Esta es la arista que resaltaré en las siguientes reflexiones, centrándome en dos reformas -la fiscal y la de empleo público- que revelan un horizonte de políticas de Estado, cuyos beneficios no se cosechan única- o primordialmente en el corto plazo que, en sentido contrario, incluso aglomera la complejidad y conflictividad inherentes a la trascendencia de los cambios. Ambas cumplen un papel vertebrador para renovar la capacidad institucional del Estado. También destacaré la extraordinaria competencia sanitaria que tuvo el gobierno para navegar y combatir la primera pandemia global. En esta breve semblanza sería imposible profundizar en otras áreas cruciales. 

La implementación de una política fiscal expansiva tras la crisis de 2008-2009, que incrementó las remuneraciones de los empleados del sector público y las transferencias corrientes, disparó de manera inusitada el gasto público, debido a la interacción de numerosos multiplicadores. Posteriormente fue defenestrada una propuesta de reforma fiscal, y hubo tiempos omisos para encarar los problemas fiscales.

Luego, el déficit fiscal y la razón de deuda del gobierno central respecto del PIB habían venido creciendo sin contención. Con tal herencia, en 2018 el Gobierno estuvo a punto de enfrentar una situación de iliquidez total y de cesación de pagos. Para enfrentar esta crisis y reorientar al país hacia una ruta de consolidación fiscal y crecimiento económico, desde mayo las autoridades macroeconómicas se enfocaron a diseñar y promover un programa de ajuste fiscal, cuya pieza central fue la Ley de fortalecimiento de las finanzas públicas. La caída de la liquidez obligó incluso a un rescate con letras del Tesoro, para solventar los pagos de salarios y a proveedores y el servicio de deuda, hasta que se aprobara la reforma fiscal. 

La reforma, aprobada en diciembre 2018, actuó en cuatro grandes áreas. La regla fiscal limita el crecimiento del gasto corriente y la inversión pública, considerando el crecimiento promedio del PIB nominal de los cuatro años anteriores y la relación de la deuda del Gobierno Central respecto del PIB. Se introdujeron estrictas restricciones a las remuneraciones del sector público. Un IVA completo, que grava los servicios en su totalidad, reemplazó al impuesto de ventas. Se fortaleció la tributación sobre la renta mediante la globalización y armonización del impuesto sobre la renta y las ganancias de capital; la introducción gradual de nuevas reglas para el impuesto a las ganancias corporativas, incluidas reglas contra los paraísos fiscales, la erosión de bases imponibles y el traslado de beneficios, la capitalización reducida y el traslado de pérdidas; y una mayor progresividad en el impuesto sobre la renta personal.

Implicó una fuerte conflictividad con sindicatos, en otro tiempo aliados del PAC, y con nuevos grupos organizados fuera del Valle Central. Sin gozar de mayor apoyo ciudadano, hubo largas y pendencieras huelgas de empleados públicos, con altos costos sociales: durante 89 días se paralizaron los servicios de educación, y también se afectaron parcialmente los de salud. Tal fue la afectación de servicios y la belicosidad, que se abrió el espacio político para una ley que reguló el ejercicio del derecho a huelga, que fue aprobada en 2020. 

Por su parte, en términos de su impacto estructural en las finanzas públicas, una reforma crucial fue la Ley marco de empleo público. Impulsarla era complejo para el Presidente, considerando que la base social original del PAC estuvo anclada sobre todo en los trabajadores públicos. Si bien implicó una discusión de tres años, se aprobó poco antes de finalizar su gobierno.

Como en 2018 lo destacaba la OCDE, pese a la baja participación del empleo público, el gasto en salarios del sector público como porcentaje de los ingresos tributarios en Costa Rica era más alto que en la mayoría de los países de la OCDE, y representaba además una gran parte del gasto público total. Respecto de las remuneraciones de los ministerios, por ejemplo, en el mismo año la Contraloría de la República constató que los incentivos vigentes generaban disparidades salariales en puestos semejantes, así como diferencias salariales inconsistentes con el grado de responsabilidad asociado al puesto, creando disparidades horizontales y verticales. Las altas remuneraciones resultan de la combinación de numerosos incentivos complementarios que varían literalmente de un empleado a otro, así como de una multiplicidad de convenciones colectivas interrelacionadas, y de leyes que vinculan los aumentos salariales de un grupo con otros. En tales términos, desproporcionadas e insostenibles remuneraciones, anualidades, dedicaciones ¨exclusivas¨ y pluses salariales, y pensiones ajenas a las contribuciones realizadas a lo largo de la vida laboral, habían originado que las instituciones públicas adquirieran una suerte de ¨vida propia¨ y alteraron la brújula de su finalidad, al no satisfacer adecuadamente la búsqueda del bien común que debía determinar su origen y objetivos. Además de crear distorsiones en el mercado laboral y reducir la movilidad de los empleados, también contribuían a aumentar la desigualdad. De allí la imperiosa necesidad de recuperar el control sobre la asignación de recursos, resolver la fragmentación institucional, y renovar la estructura salarial del sector público. 

Partiendo de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, independientemente de dónde se labora, la ley estableció un régimen de empleo público único y coherente, aplicable a los Poderes de la República, sus órganos auxiliares y adscritos, y al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política. También al sector público descentralizado institucional, conformado por las instituciones autónomas y sus órganos adscritos, incluyendo universidades estatales, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), instituciones semiautónomas y sus órganos adscritos, y las empresas públicas estatales; y al sector público descentralizado territorial.

En otro ámbito, la primera pandemia a escala global tuvo efectos más devastadores debido a la procrastinación de políticas e intervenciones en países cruciales para su manejo, y a la acción de gobiernos populistas de derecha y ultraderecha: la polarización política es clave para entender los éxitos o fracasos y lecciones en la lucha contra la pandemia. Un seguimiento comparativo del 21 enero 2020 al 10 marzo 2023, realizado por el NYT con datos de la Universidad Johns Hopkins, permite comparar la mortandad mundial por COVID. En nuestro país, por cada 100.000 habitantes, se registraron 183 muertes. Así medida, ella fue menor que en un amplio espectro de países, tales como EEUU, Chile, Brasil, Italia, Gran Bretaña, Argentina, Colombia, Portugal, España, Suecia, Uruguay y Alemania. 

En Costa Rica, el Ministerio de Salud ejerció una clara rectoría. Notable fue el claro discurso hacia la ciudadanía y la difusión de cifras rigurosas, con efectos positivos en el autocuidado, por la alta receptividad de sus mensajes y su impacto contra la proliferación de la posverdad; por ejemplo, respecto del uso de mascarillas y sobre las vacunas. Destaca el documentado escrutinio de la eficacia de las vacunas, y la aprobación de las más eficaces. Se ejerció un liderazgo firme y sostenido, fundado en razones científicas y técnicas y en la vigilancia epidemiológica, que orientó ajustes del sistema sanitario. La alta cobertura del sistema público de salud, su menor estratificación relativa, la dotación de personal, la flexibilidad para reasignar recursos, la atención primaria gracias al engranaje de los EBAIS, potenciaron conjuntamente la contención inicial del virus, como el brindar atenciones curativas y de rehabilitación. 

Pese a las restricciones económicas, que se incrementaron notablemente por efecto de la pandemia, durante la administración se emprendieron una serie de iniciativas innovadoras: el Plan de descarbonización y la protección de nuestros océanos; la reactivación de un amplio portafolio de obras públicas y transporte público y verde; el fortalecimiento de la estrategia Puente al desarrollo y del Consejo social como ejes del sector social; las estrategias de desarrollo regional en zonas fronterizas y costeras y gobernanza multinivel; una política de contención a la criminalidad vinculada con intervenciones intersectoriales de prevención en el territorio. En cuanto a los derechos humanos, entre otras, la consolidación de los avances en derechos sexuales y reproductivos, particularmente la reglamentación del aborto terapéutico; iniciativas en el ámbito del cuidado para la dependencia; impulso a la doble nacionalidad de indígenas Ngobes; apoyo a nivel nacional e internacional de los derechos de las personas afrodescendientes; la oficialización del marco de atención de personas refugiadas. El gobierno impulso también un Diálogo multisectorial que contribuyó a viabilizar el acuerdo con FMI, crucial para la recuperación económica post pandemia, y que fortaleció la canalización institucional del diálogo frente a actores disruptivos del orden democrático.

El gobierno dio un giro en un ciclo político en el cual la acumulación de desequilibrios insostenibles había conducido al Estado a una riesgosa parálisis, tanto respecto de sus recursos disponibles, como de la rigidez de su asignación. El Presidente puso en juego su capital político, incluso adversando a sus partidarios de origen, para establecer cambios en el balance de poder mediante alianzas que permitieran romper esa parálisis. Su transparencia discursiva fue eficaz para concretar acuerdos, darles continuidad e imprimirles fortaleza, y para que se aprobaran las reformas. En el período también se da una intensa iniciativa legislativa por parte del Congreso. Los grandes avances del Presidente Carlos Alvarado devolvieron al Estado costarricense su capacidad de acción y gestión de las políticas públicas, y viabilizaron emprender iniciativas innovadoras que hemos mencionado.  

Sin embargo, el tiempo político, la atomizada composición del Congreso, y la oferta programática de los partidos y de la administración no fueron propicios para transformaciones del sistema político, excepto puntuales, como la no reelección indefinida de los alcaldes.

Ese ciclo también había ido de la mano de un creciente alejamiento entre la ciudadanía y los partidos, expresado en adhesiones e identidades políticas volátiles y débiles. Como lo documenta El estado de la nación, en la elección presidencial de 2022 el abstencionismo ascendió al nivel más alto desde 1958, y el respaldo logrado por los candidatos del primer y segundo lugar fue el más bajo que se haya reportado. La crisis de la representación culmina con la ajustada elección de un candidato que cuestionaba las reglas democráticas vigentes. 

La democracia en Costa Rica está amenazada por fenómenos que ocurren también en otras latitudes. Como lo analiza Nadia Urbinati, se ha producido un franco declive de los partidos organizados como fuerzas ideológicas que movilizan e informan, organizan desde abajo una clase dirigente, educan y pretenden guiar a la ciudadanía, y buscan constituirse como mediadores entre los ciudadanos y las instituciones. Los partidos y los cargos elegidos se han desligado sustancialmente de esas funciones clásicas, y desarrollan sus actividades dentro de las instituciones, como una esfera diferente y diferenciada de la ciudadanía. La democracia de partidos ha sido desplazada por una democracia de “audiencias”. 

La crisis política del país también muestra lo que Urbinati denomina tensiones entre la democracia constitucional y la democracia populista. El populismo trata de capitalizar los problemas de representación de la democracia apelando a resistir la intermediación política, particularmente de los partidos organizados y tradicionales, y a desconfiar de los controles institucionales sobre el poder que se derivan legítimamente del voto de los ciudadanos; asimismo cultiva un clima de malestar con el pluralismo, y con las opiniones y grupos que no encajen en el significado que el líder le atribuye al “pueblo” y a ¨la mayoría¨, con una parcialidad no disimulada y, de hecho, entusiasta. Actúa contra los “obstáculos”: los organismos intermediarios formadores de opinión, como los partidos; los medios de comunicación profesionales; y los sistemas democráticos institucionalizados para monitorear y controlar el poder político. Busca ocupar el espacio del poder constituyente desfigurando el Estado de derecho y la división de poderes.

Enfrentar las amenazas que asedian y debilitan la democracia costarricense marcaría el inicio de un nuevo ciclo político en nuestro país, centrado en los problemas de la representación. Que, como primer requisito, implica una renovación de los partidos políticos, tanto en su oferta programática como en la constitución de sustantivos y potentes liderazgos, y en asumir su papel mediador entre los ciudadanos y las instituciones. 

La fortaleza de las instituciones democráticas está permitiendo resistir el embate populista. No obstante, es indispensable un acuerdo político y social que permita retomar el rumbo hacia el desarrollo progresista de nuestra querida democracia. Ello en circunstancias en que, como afirmó con un fundado dramatismo la Presidenta del TSE doña Eugenia Zamora, el narcotráfico y sus cruentas y extendidas redes amenazan con robarle el país a los costarricenses, su futuro y la paz. 

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