El texto que se discute en la Asamblea Legislativa con el fin de enmendar los yerros que se han generado ante la sucesión de cuatro leyes relativas a la delincuencia organizada plantea, de aprobarse tal y cual fue dictaminado (versión a 19 de abril), importantes desafíos para los cursos de lógica y argumentación jurídica en las universidades y, sin duda alguna, se erige en un modelo sobre cómo no se debe legislar.
El discurso urgentista y la cadena de yerros
En el año 2012, invitada por el expresidente de la Sala III, don Daniel González Álvarez, intervine en un congreso en el Poder Judicial. En esa ocasión, los temas de “moda” que se imponían acríticamente desde posiciones de autoridad de la época eran dos:
- Las sentencias orales (contra las que Julio Maier, procesalista internacional de gran calado que nos visitó en ese congreso, hizo referencias fuertemente críticas que se desoyeron).
- El recurso contra la sentencia penal, respecto del cual se había aprobado el esquema actual (que, a mi juicio, es uno de los que más ha contribuido a aumentar la mora judicial al generar un largo peregrinar en espiral de los asuntos).
Pues bien, en esa ocasión mi exposición versó sobre “cómo intentar, sin lograrlo, hacer dogmática con un golpe en la mesa”. Así, pretendía llamar la atención respecto de que la mejor obra que se puede lograr en cualquier quehacer humano es mediante el convencimiento y no con la imposición. Se convence con diálogo, con escucha, con argumentos y no con simples criterios de autoridad o desplantes de poder o violencia. Estos últimos pueden lograr imponer algo, pero con escasos frutos y muchos yerros.
La reforma procesal, que culminó con la apelación de sentencia, contó con un escenario donde muchas mentes estudiosas del país dieron sus aportes críticos a un tema y no fueron escuchados por quienes tenían el deber (por el cargo que ostentaban) de hacerlo. Eso implicó que se necesitaran tres leyes consecutivas (8837, 9003 y 9021) para terminar de parchar lo que, desde el inicio, se sabía erróneo, así se advirtió y pudo ser más adecuadamente tratado de haberse tenido la humildad de escuchar, discutir y analizar.
Muchas de esas leyes erróneas fueron promovidas, entonces, desde el mismo Poder Judicial quien lo hizo bajo un discurso de urgencia (que no era tan cierto) y luego tuvo que correr a enmendar los entuertos generados, por ejemplo, porque no se siguió el trámite calificado para reformar la Ley de la Jurisdicción Constitucional en materia de recurso de revisión, porque se olvidó la materia penal juvenil, etc.
Ahora nos enfrentamos a un panorama similar. En el caso de la delincuencia organizada, ya llevamos cuatro leyes (8754, 9481, 9591 y 9769), varios proyectos de ley (algunos archivados) y uno en discusión. Muchos de esos textos han sido impulsados desde el seno mismo del Poder Judicial y siempre con discursos de urgencia y anuncio de catástrofes.
¿Qué hace que las personas prefieran dar un golpe en la mesa antes que escuchar, dialogar, explicar o discutir crítica y argumentativamente algo?
Laberintos jurídicos
Para intentar explicar y comprender el tema de la legislación en materia de delincuencia organizada es necesario, de previo, una pincelada de educación jurídica básica: los delitos y penas están previstos en un Código Penal pero la forma en cómo se hacen los juicios está prevista en el Código Procesal Penal que es el que regula las vías para aplicar la ley penal de fondo. En el texto vigente, de 1998, se establecieron varias formas para juzgar a alguien:
- La vía ordinaria: es un proceso con etapa de investigación a cargo del Ministerio Público; etapa intermedia a cargo de un Juzgado Penal; fase de juicio a cargo de tribunales colegiados; fase de impugnación (primero de un escalón y ahora de dos: apelación y casación a cargo, respectivamente, de tribunales de apelación y la Sala Tercera). Aquí la prisión preventiva (tiempo para que el asunto llegue a tener sentencia firme) dura un año y se puede extender un año más, aunque excepcionalmente hay otros lapsos.
- Esa vía ordinaria podía reducirse a través del proceso abreviado (cuando la persona acusada y su defensa aceptan los hechos y la pena y las otras partes no tienen objeción).
- La vía ordinaria puede alargarse para asuntos de tramitación compleja con mucha prueba, muchos imputados, etc. y por este medio se posibilita extender la prisión preventiva (ya no son 2 años en total como en el ordinario sino, en síntesis, permite aumentar la prescripción de la acción penal, duplicar los plazos para dictar sentencias, impugnar, etc.).
- También se previeron otras vías especiales: la de juzgamiento de los miembros de los supremos poderes (que debería eliminarse pues es un privilegio odioso), la de delitos de acción privada, contravenciones, etc. y luego se introdujeron otras: flagrancia (para cuando, en síntesis, se sorprende a alguien con evidencia de un hecho, camino más corto que todos); Penal de Hacienda (para ciertos delitos funcionales), etc. La más reciente introducción de un proceso fue la de delincuencia organizada (Ley 8754) que se hizo en 2009 para cumplir con la Convención de Naciones Unidas sobre el tema (Convención de Palermo). En la Convención de Palermo se define la delincuencia organizada como la que cometen tres o más personas, que están unidas entre sí por cierto tiempo y siempre que el delito sea grave (y lo es todo aquel que tenga cárcel de más de cuatro años).
Esta ley costarricense para desarrollar la Convención de Palermo (que llamaremos Ley A crea el proceso penal más largo de todos, porque la prisión preventiva ordinaria puede durar dos años, la extraordinaria otros dos; autoriza la intervención de comunicaciones para todos los delitos graves (más de cuatro años de cárcel); agrega causales de interrupción de la prescripción, etc. Ahora bien, esa primera ley tuvo, como críticas iniciales, que en vez de referirse a la unión de tres personas —como decía la Convención de Palermo— aludió a dos (¡sí, los ticos somos más papistas que el Papa!) y que si bien extendió la duración de la investigación a cargo del Ministerio Público eso no impactó a las otras fases del proceso (por ejemplo, juicio o impugnación) que seguían rigiéndose por los plazos ordinarios. Esto así pues expresamente establecía la imposibilidad de decretar conjuntamente una delincuencia organizada y una tramitación compleja.
Aunque esas vías procesales eran diferenciadas, los órganos o tribunales que las conocían eran los mismos (a excepción de la materia penal de Hacienda que tiene ley especial) y dependían del lugar en el que se cometió el hecho: así tribunales de Heredia conocían los procesos (abreviados, ordinarios, de tramitación compleja o de delincuencia organizada) de Heredia, los de Puntarenas los de su sitio y así sucesivamente en todo el país.
Esa Ley A estuvo vigente casi 10 años (con poca aplicación en cantidad de causas) y pretendió modificarse por una Ley B (la 9481 de 2017) que buscaba, primordialmente, que esa delincuencia organizada se conociera, ya no en cualquier parte del país (competencia territorial) sino en tribunales especializados a ubicar en la capital (el criterio de competencia territorial es desplazado por el material). Pero, además, se “aprovechó” para hacer cambios a la Ley A a fin de unificar las reglas de tramitación compleja con las de delincuencia organizada (que hasta ese momento eran incompatibles) para poder extender el tiempo de dictado de las sentencias, interposición de recursos, etc. También derogó reglas, trasladó otras de lugar, creó nuevas, etc.
Esta Ley B ser aprobó —como otras tantas que ha denunciado el Estado de la Nación— sin contenido presupuestario. Por eso, pese a que en su momento se adujo su urgencia e importancia, se dispuso que entraría a regir hasta un año después. Antes de llegar la fecha de esta vigencia, como seguía sin haber dinero, se tramitó una Ley C (la 9591 de 2018) que solo tenía un artículo para reformar la fecha de vigencia de la Ley B: ya no regiría un año después de publicada sino 24 meses después. Hasta aquí todo relativamente bien.
Antes de que se cumpliera ese segundo plazo seguía sin haber dinero y el Poder Judicial impulsó una Ley D (la 9769 de 2019) que ya eliminó el tiempo de entrada en vigencia y optó por la fórmula de que “hasta que hubiese con tenido presupuestario”. Además, esta Ley D aprovechó para hacer nuevas reformas, derogaciones, etc. Lo paradójico fue, por ejemplo, que, aunque se llamaba “Ley para Fortalecer la Jurisdicción de Delincuencia Organizada” los requisitos para ser juez en esa materia disminuían respecto a los requisitos para la judicatura ordinaria, en vez de reforzarse por el temor a que esa área fuera penetrada por grupos organizados, a la necesidad de que el perfil fuese más fuerte y preparado, etc. El problema que se dio es que esta Ley D se demoró en el trámite legislativo y así se cumplió el plazo establecido en las leyes B y C y estas entraron a regir, con uno de los efectos que fue derogar normas (como la que posibilitaba que, en los asuntos de delincuencia organizada, la prisión preventiva fuera de dos años primero y otros dos después).
Entonces, aunque esa Ley D finalmente se aprobó y se suspendió la puesta en marcha de ese programa, al hacerse después de la vigencia de la anterior, sí concretó la derogatoria parcial que estaba en aquella.
Ante ese panorama, las personas acusadas a las que se les había seguido su proceso en esa vía y que tenían dos años detenidas o quedaban en libertad o el fiscal corría a efectuar la solicitud de tramitación compleja (para que la prisión preventiva máxima llegara a tres años).
Sin embargo, dada la cantidad de leyes en juego surgieron otros criterios interpretativos y aunque ese fue el criterio de muchos tribunales, otros no lo decidieron así. En definitiva, dependiendo del tribunal y su criterio el asunto podía tener autorizada año y medio o dos años en prisión preventiva ordinaria, más otro tanto extraordinaria.
Aunque el Ministerio Público oficialmente no ha aceptado que la normativa que sirve de soporte a la extensión de la prisión preventiva esté derogada, sí ha tramitado la conversión de los procesos de delincuencia organizada a asuntos de tramitación compleja para que las personas sigan detenidas preventivamente (es decir, sin sentencia, mientras se hace el juicio). Y, concomitantemente, alude al vacío normativo (desde la óptica de algunos tribunales) para lograr la aprobación de una nueva normativa.
Además, el Poder Judicial se dio cuenta de los vacíos de la normativa B (reformada por la C y la D) en torno a la menor existencia de requisitos para la judicatura, y ha pretendido enmendar los yerros a través de un proyecto de ley (expediente 23.090) sobre la materia, alcanzando así cinco leyes (cuatro ya aprobadas y el proyecto) sobre un mismo tema. El panorama ideal hubiera sido —como se hizo con la Ley de Psicotrópicos hace décadas o en siglos pasados con las múltiples reformas al Código General de Carrillo— recoger todas las normas, unificarlas en un solo y nuevo cuerpo legal y emitir un texto completo y sistemático de todas las reglas y no mantener el juego de cromos de pedazos de cinco leyes diferentes.
¿El proyecto de ley aclara el panorama?
En corriente legislativa se presentaron varios proyectos de ley, todos ellos con yerros y omisiones y con el altísimo riesgo de legislar sobre temas que están en trámite, por lo que cualquier cambio puede incidir en diversas vías y, además, en un país pequeño la posibilidad de conflictos de interés es enorme y estos deben ser minuciosamente descartados.
Solo queda en trámite el expediente legislativo 23.090 (actualizado al 19 de abril) que, aunque cierra algunas discusiones, abre nuevas y no menos complejas. Veamos: la orientación de las cinco leyes en materia de delincuencia organizada (las cuatro ya aprobadas y el proyecto en discusión) es:
- Que la “jurisdicción” de delincuencia organizada se unifique en lo procesal con la tramitación compleja con el fin de que las reglas de juicio y de impugnación de esta última vía (duplicar los plazos, etc.) le sean aplicables a aquella (que solo previa aumentos de plazos en fase de investigación, pero no en las otras fases).
- Que la delincuencia organizada pueda tramitarse por dos vías:
- La “especializada”: con tribunales específicos, con competencia nacional, radicados en la capital o “donde se designe”, con un incentivo salarial respecto a los demás jueces y juezas de su misma categoría y algunos requisitos más que la judicatura actual según el proyecto en trámite.
- La corriente o común, es decir, por los actuales órganos judiciales, en los diferentes lugares del país.
Llegados a este punto, si usted tiene algún conocimiento del derecho lo mínimo que se preguntará será ¿Cómo se va a identificar cuándo una causa por delincuencia organizada va a los tribunales especializados (y predomina la competencia material sobre la territorial al punto que se conoce en San José) respecto a las causas por delincuencia organizada que van a los tribunales comunes (en que predomina la competencia territorial del sitio en que se dio el delito)? En otras palabras… ¿cuál va a ser el criterio para deslindar una vía de otra?
Le adelanto que yo, por lo menos, no lo entiendo. Veamos por qué: con el proyecto actual, se hacen cambios al artículo 2 párrafo 2 de la Ley 9481 para que se lea así:
Serán de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, los asuntos que cumplan con los parámetros establecidos en el artículo 1° de la Ley 8754 de 22 de julio de 2009.”
Entonces nos vamos a ese último numeral (que no ha sido modificado por ninguna ley) y allí se lee que delincuencia organizada implica un grupo estructurado de dos personas, con cierto tiempo de concertación y que cometan delitos graves, es decir, de más de cuatro años. Tenemos así la respuesta de lo que van a conocer los tribunales comunes de todo el país con competencia de delincuencia organizada.
¿Y entonces qué van a conocer los tribunales especializados en delincuencia organizada, los que tienen sobresueldo y van a estar en la capital? Eso nos lo dice el párrafo tercero del artículo 2 de la Ley 9481 (reformado por el proyecto de ley en trámite):
Podrán ser sometidos a conocimiento de la Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada, los asuntos que, además de cumplir con lo establecido en el artículo 1° de la Ley 8754 de 22 de julio de 2009, se ajusten a las previsiones de los artículos 8 y 9 de la Ley 9481.”
Allí lo que se nos dice es que, a los requisitos de delincuencia organizada tradicional u ordinaria hay que agregar otros…¿cuáles son? Para entenderlo hay que irse a los numerales 8 y 9 de la Ley 9481 (que, dicho sea de paso, fueron reformados por la Ley 9769, es decir aquella Ley C). Ya llevamos varias remisiones que dificultan el panorama y en la que cualquiera puede perderse. Que no es el panorama o la técnica legislativa idónea creo que cualquiera puede intuirlo. Pero la madeja se complica cuando observamos “ese” contenido:
Artículo 8- Delito grave (reformado por ley 9769): La Fiscalía General podrá solicitar a la autoridad competente de la Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada, que se arrogue el conocimiento y la investigación de estos delitos, así como de los delitos conexos, independientemente de la penalidad de estos últimos, según las reglas de conexidad establecidas en la Ley N. º 7594, Código Procesal Penal, de 10 de abril de 1996, cuando, cumplidos los requisitos establecidos en el artículo 9 de esta ley para la declaratoria de delincuencia organizada, y se trate, además, de un asunto complejo, o por razones de seguridad o cualquier otra razón procesal que justifique su necesidad, acorde con los fines del proceso. Para todo el ordenamiento jurídico penal, por delito grave se entenderá aquel cuyo extremo mayor de la pena de prisión sea de cuatro años o más.” (Se agregan destacados)
ARTÍCULO 9- Criterios. Para que la Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada se arrogue la competencia, además de tratarse de la investigación de uno o más delitos graves, para considerar que se está frente a un grupo de delincuencia organizada deberán estar presentes los siguientes criterios obligatorios:
1) Participación colectiva. Grupo compuesto por tres o más personas, que no haya sido formado fortuitamente para la comisión inmediata de un delito.
2) Grupo organizado. Que se trate de un grupo con una estructura organizada, porque existe un rol o una tarea específica para cada miembro del grupo.” (Se agregan destacados)
Nótese que los criterios del artículo 9 son los mismos iniciales, salvo que se pasa de dos a tres personas la definición de delincuencia organizada, siguiendo, ahora sí en forma estricta, la Convención de Palermo. Entonces habrá una delincuencia organizada de dos personas (tribunales comunes) y otra de tres (tribunales especializados). Pero el numeral 8 establece que también puede ser delincuencia organizada especializada ya no solo los asuntos de delitos graves (cuatro años o más de prisión) sino la de los delitos conexos sin importar la pena, con lo que se producen contradicciones con la Convención de Palermo y la Ley de Delincuencia Organizada inicial.
Además, se dice que pueden ser delincuencia organizada especializada los asuntos que sea complejos (¡pero con la unificación generada por otros artículos todos los asuntos de delincuencia organizada son complejos!) y, en definitiva, también pueden serlo “por razones de seguridad o cualquier razón procesal” que determine la Fiscalía General. En definitiva, esta parte procesal será la que pueda definir la competencia ya no solo si es o no de delincuencia organizada (lo que sí tiene control judicial) sino si es de trámite ordinario (y mantiene el territorio) o especializada (y pasa a la capital). Esto es procesalmente inaceptable en cualquier parte del mundo que siga una dogmática procesal mínimamente razonable.
Como si el panorama no fuera lo suficientemente kafkiano, en el artículo 5 del proyecto en discusión se indica que la prisión preventiva para asuntos de delincuencia organizada ordinaria (en tribunales comunes) será la que prevé la tramitación compleja (año y medio más prórroga de año y medio, tres en total) según el inciso 1, pero inmediatamente después, en el inciso 2, se establece que la prisión preventiva será de dos años para asuntos de delincuencia organizada especializada. Entonces, no solo los plazos de prisión también dependerán de una parte procesal quien los decidirá en función de “razones de seguridad o cualquier razón procesal” sino que la única diferencia para los asuntos actualmente en trámite es que el ente fiscal no debe hacer la solicitud de tramitación compleja (como ya lo está haciendo) sino que esta es automática, pero no extenderá plazos para cubrir el faltante por la derogatoria errónea.
Por último, resulta a lo menos curioso que el artículo 8 del proyecto introduce un transitorio con vigencia hacia el pasado pero redactado en futuro (pues el proyecto ni siquiera es ley) pues indica:
TRANSITORIO III.- La Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada entrará en funcionamiento en el primer bimestre del año 2023, siempre que se cuente con el contenido presupuestario requerido para su operación. Conforme a la asignación presupuestaria del año 2022, el personal asignado a dicha jurisdicción, podrá ser nombrado a partir de noviembre de 2022 y hasta por dos meses, para recibir la inducción necesaria y realizar las labores pertinentes para la implementación de la jurisdicción especializada, sin perjuicio de que ejecuten funciones dentro de la jurisdicción penal ordinaria.” (Se agregan destacados)
Finalmente, allí se dice que los tribunales especializados en delincuencia organizada, en realidad no lo son tanto, pues pueden efectuar labores ordinarias, que son las que ya les asignaron, a falta de casos que siguen llevando los tribunales ordinarios. ¡Entonces, ¿cuál es la diferencia con los ordinarios que llevan, además de asuntos ordinarios, casos de delincuencia organizada no especializada?
Si de este modo se pretende arreglar el enredo, flaco favor le hace la función parlamentaria a la jurisdiccional, y al país en general que requiere soluciones integrales y no meros discursos vacíos de contenido, en materia de seguridad. Las grandes reformas requieren pausadas discusiones y no atropellados cambios al ritmo de un golpe en la mesa. Ojalá que este texto comentado (al 19 de abril de 2023) haya sido reformado y no sea el que, en definitiva, se apruebe pues, de serlo, se avecinan caóticos panoramas.
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