En relación con el proyecto de ley “Ley para Eliminar los Sobreprecios en las Compras que Realicen los Entes Públicos de Productos Agropecuarios y Fortalecer al Micro, Pequeño y Mediano Productor Agropecuario” (expediente 23.146), es importante empezar por señalar que la propuesta está orientada en realidad a reformular el Programa de Abastecimiento Institucional (PAI), aunque este nunca es mencionado, e indirectamente se refiere al mismo como “el monopolio del Consejo Nacional de Producción (CNP)”. El objetivo del proyecto de ley radica en solventar los problemas de sobreprecios cobrados a clientes institucionales. Esto al formar parte del sector público, ha sido considerado una problemática de eficiencia en las finanzas públicas. Ahora bien, antes de entrar a revisar esta propuesta de cambio en ley que sustenta el PAI, es importante recordar las razones por las que se creó este programa.
El PAI se crea por medio de una ley que buscaba garantizar un mercado de productos agropecuarios, para pequeños y medianos productores y sus organizaciones, mercado que efectivamente se formaría a partir del abastecimiento de una gran cantidad de instituciones del sector público. Existe toda una serie de antecedentes teóricos y legales que respaldan la lógica de un programa como el PAI, pero en concreto el PAI se pensó para democratizar los mercados rurales y dinamizar así economías rurales. En un país de mercados pequeños fácilmente oligopolizables por operadores económicos más grandes y de corte transnacional, el PAI resulta un instrumento de política pública óptimo para contrarrestar la concentración de mercados en bienes indispensables.
Sin embargo, en la propuesta de ley en mención, está ausente este espíritu detrás de la creación del PAI. Por el contrario, se indican unos antecedentes muy parciales, que parecieran apelar a un CNP que respondió a una realidad social, económica y productiva muy lejana a la actual realidad costarricense. Se omite también el hecho que el CNP ha sido una de las instituciones más modificadas en su funcionalidad durante los últimos treinta años, a tal grado de tener múltiples funciones diferentes, que en su mayoría no cumple. Preocupa además que el principal argumento del proyecto de ley sea que tres estudios indican que los precios de una mayoría de productos que se tranzan en el PAI sean mayores que los que ofrecen los supermercados (el de Vargas (2021), de la Contraloría General de la República, y supuestamente uno de COPROCOM vía nota periodística). Sin embargo, se, pasa por alto que dichos estudios requieren de una discusión sobre los supuestos y metodologías que se usaron, en donde pueden entrar a jugar otros factores no contemplados, como por ejemplo la representatividad de las observaciones hechas, las características de las agro cadenas involucradas, la gobernanza dentro de las mismas, la existencia de ciertos costos no tan evidentes, la ubicación geográfica de muchos de los clientes destinatarios, entre otros.
A pesar de que, se mencionan retrasos del CNP en los pagos a proveedores, lo cual, inhibe a muchos pequeños productores de ofrecer sus productos, no se expone un análisis robusto del problema. No ha dimensionado que se le exige al CNP operar tan rápido como una cadena de supermercados, o proveedores privados, sin considerar las amarras institucionales que tiene como ente público para operar en un mercado. La reforma propuesta no atiende esto, con lo que se pierde una oportunidad para que si queremos al CNP en esta actividad le quitemos amarras y otras funciones que no tienen tal vez tanto sentido hoy en día, y se defina mejor su funcionalidad como administrador de un programa de abastecimiento de alimentos. Creemos que antes de pensar en modificar el funcionamiento del PAI se debe dar una discusión más profunda sobre este instrumento, discusión que no se ha dado en el país.
Existen aspectos que preocupan sobre la redacción de la reforma del artículo 9:
En caso de que los entes públicos y los encargados del aprovisionamiento de productos para los comedores estudiantiles en el marco de la adquisición de suministros señalada en la presente ley, decidan no proveerse por medio del Consejo Nacional de Producción, deberán proveerse de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios de la zona geográfica cercana al área en que se ubiquen los entes públicos, asimismo deberán cumplir con lo dispuesto en la Ley N.° 7494, Ley de Contratación Administrativa, y en la Ley N.° 9886, Ley General de Contratación Pública; propiciando las condiciones de calidad, oportunidad y precio a los bienes de producción”
A raíz del párrafo anterior surgen las preguntas: ¿Quién lo regula? ¿Se deja por la libre prescindir del CNP a la hora de negociar directamente con productores? ¿Cómo se establece el precio? ¿Cuáles van a ser las garantías de calidad y de origen de la producción que se tranza, así como las condiciones de transporte y entrega que garanticen universalidad de abasto a todas las juntas de educación?
A pesar de que se mencionan a micros, pequeños y medianos productores, no así sus formas de asociatividad, tales como cooperativas y asociaciones de productores, las cuales se constituyen para poder generar volumen de producción, uniformar calidad, organizar transporte y negociar precios. Asumir que un cliente institucional va a negociar directamente con un pequeño o mediano productor, y que todo eso va a funcionar para ambas partes, es cuanto menos ingenuo, y desconoce la gran heterogeneidad que existe entre nuestros productores.
Existe el peligro que los medianos, por su tamaño, recursos y capacidades humanas terminen desplazando del PAI a los más pequeños y vulnerables, o bien se conviertan en intermediarios de estos en condiciones abusivas, terminando con el principio de inclusión y democratización productiva del PAI. Aspecto ignorado por quienes creen ciegamente en el mercado, y consideran que como por arte de magia todo se soluciona.
Según la propuesta del diputado Borjorges, “el CNP así como cualquier otro proveedor que ofrezca el servicio también podrán contratar con otro tipo de abastecedor, cuando se carezca de oferta por parte del micro, pequeño y/o mediano productor nacional, o se presente desabastecimiento en el ámbito nacional…”.
Esto genera las siguientes incógnitas: ¿Qué características tiene ese “otro tipo de abastecedor” que ahora va a jugar como un actor dentro del PAI? ¿Quién regula esa nueva forma de contratación y bajo cuáles parámetros (calidad, origen, universalidad del abasto etc.), ¿Quién declara el desabasto de un producto dado en una zona? Queda muy ambiguo al hablar de “otro tipo de abastecedor”, este podría ser un de alimentos corporativo que se le abre la puerta para jugar en el PAI, lo cual podría poner en peligro al productor nacional.
El señor diputado menciona que, “…mientras el CNP, con sus propios recursos, promueve, impulsa, desarrolla o gestiona y habilita los programas dirigidos a los proveedores prioritarios, señalados en el párrafo anterior de este artículo, como obligación expresa del CNP de apoyar, en el ámbito nacional, a este tipo de productores para incorporarlos a los procesos que desarrolla”.
Es totalmente ilusorio pensar que el CNP con los recursos que tiene puede atender a satisfacción las múltiples funciones que ya de por si tiene, más desarrollar capacidades humanas y de infraestructura entre lo que llaman “proveedores prioritarios”, y encima de todo lo pongan a desarrollar mercados. Además, nos cuestionamos qué tiene que ver la frase “…incorpore otros productos industriales no alimenticios…” con el PAI.
La propuesta para ser considerada robusta debería ser capaz de responder las preguntas planteadas en el presente artículo. Aunado, recomendamos que se realicen consultas técnicas, y reforme completamente el CNP, eliminando funciones que ya de por si no hace y lo convierta en un ente técnico que, con recursos apropiados, se oriente a la consolidación de mercados agroalimentarios, con carácter de producción inclusiva, y de seguridad alimentaria, que proteja a la población de desabastos alimentarios de calidad, producto de fallas de mercado, o shocks climáticos.
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