La Procuraduría General de la República (PGR), ente que funge como Abogado del Estado y asesor imparcial de la Sala Constitucional, señaló a los magistrados del Alto Tribunal que la “Ley de Fortalecimiento de la Formación Profesional para la Empleabilidad, la Inclusión Social y la Productividad de Cara a la Revolución Industrial 4.0 y el Empleo del Futuro” tiene inconstitucionalidades. 

Julio Jurado Fernández, procurador general de la República, envió a la Sala IV (como se le conoce popularmente) un informe de respuesta a la acción de inconstitucionalidad 21-022410-0007-CO entablada por el Sindicato de Trabajadores del Instituto Nacional de Aprendizaje (SITRAINA) contra el inciso j) del artículo 1° y el Transitorio III de la Ley 9931 aprobada por el actual Congreso, por violar lo dispuesto en los artículos 33, 34, 68, 74, 191 y 192 de la Constitución Política, así como el principio de igualdad y no discriminación.

Las normas impugnadas hacen referencia a que el personal del INA estará sometido a un régimen de empleo que garantice la idoneidad en la selección de su funcionariado y que se regirá, en cuanto nombramiento, remoción y condiciones laborales, por las regulaciones que en ejercicio de su potestad reglamentaria apruebe la Junta Directiva de la institución, de conformidad con la legislación laboral vigente.

También alude a que en materia de contratación y remuneración el INA podrá aplicar a sus relaciones de empleo todas las figuras contractuales y modalidades de pago disponibles en el derecho laboral común; que los actuales funcionarios seguirán bajo el régimen del Servicio Civil, pero que las nuevas contrataciones se harán bajo las nuevas condiciones; y que en un plazo no mayor a un año posterior a la entrada en vigencia de la ley, la institución debía tener aprobado el nuevo escalafón salarial.

El sindicato acusó que la reforma legislativa desapareció el carácter público de la relación de empleo de los nuevos funcionarios del INA, e impuso un nuevo régimen de empleo privado que no permite la aplicación del Estatuto del Servicios Civil y de la Ley de Salarios de la Administración Pública; lo que representa un retroceso histórico en las garantías establecidas en la Constitución Política.

El gremio también acusó que la existencia de dos regímenes de empleo, distintos e incompatibles, viola el principio de igualdad y no discriminación establecido en los artículos 33 y 68 de la Constitución Política, pues el más nuevo fue creado sin que existiera una razón legítima, objetiva y razonable.

Esa diferenciación de regímenes de empleo, agregó el sindicato, se traduce en precarización del empleo en sus modalidades contractuales (tiempo fijo, indefinido o servicios esenciales) y de pago (mensual, quincenal, semanal, por hora o lecciones); además que los nuevos funcionarios pueden ser cesados libremente, afectando la eficacia y eficiencia del servicio público que brinda la institución.

Tras revisar la ley aprobada y los argumentos del sindicato, la Procuraduría recomendó a la Sala Constitucional que anule las normas impugnadas.

"El artículo 24 de la Ley Orgánica del INA, reformado por el artículo 1, inciso j), de la ley n.° 9931 citada, es contrario a los principios que se derivan de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política en tanto admite que en una institución del Estado, regida por el derecho público, se aplique a la generalidad de sus funcionarios la legislación laboral vigente, lo que incluye la posibilidad de realizar contrataciones por tiempo determinado o por servicios especiales y definir los puestos que se consideren de confianza, para lo cual basta la emisión de un reglamento por parte de la Junta Directiva de la institución; es decir, sin que medie una autorización legal específica para cada uno de esos supuestos", explicó Jurado Fernández en su escrito.

La Procuraduría también consideró que condicionar las promociones y ascensos al actual funcionariado del INA, a que se traslade al nuevo régimen de empleo, es inconstitucional pues va en contra de la carrera administrativa, que es un derecho emanado de los artículos 191 y 192 de la Constitución.

Es claro, entonces, que el requisito impuesto a los servidores del INA protegidos por el régimen de Servicio Civil de trasladarse al nuevo régimen para tener derecho a optar por un ascenso es improcedente. Nótese incluso que un funcionario público que debe estar bajo un régimen de empleo público, no debe ser trasladado −ni siquiera voluntariamente− a un régimen de empleo privado, regulado por la “legislación laboral vigente”.

El Abogado del Estado, sin embargo, afirmó que no considera inconstitucional que existan dos regímenes remunerativos distintos dentro de una institución pública; ni que la diferenciación de pago que ahora se hace sea inconstitucional, así como tampoco lo es la implantación del régimen de salario global.

"En este asunto, la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas no se origina en que haya dos regímenes remuneratorios distintos, sino en que esa distinción se origine en el traslado de un grupo de servidores del INA a un régimen de empleo regido por el derecho laboral y no por el derecho público, lo cual infringe –como ya hemos reiterado− los numerales 191 y 192 de la Constitución Política", insiste el informe.

Con fundamento en lo expuesto, este órgano asesor sugiere a la Sala Constitucional acoger la acción contra las normas impugnadas en tanto admiten que en una institución del Estado, regida por el derecho público, se aplique a la generalidad de sus funcionarios la legislación laboral vigente, lo que incluye la posibilidad de realizar contrataciones por tiempo determinado o por servicios especiales y definir los puestos que se consideren de confianza, para lo cual basta la emisión de un reglamento por parte de la Junta Directiva de la institución; es decir, sin que medie una autorización legal específica para cada uno de esos supuestos. Tales disposiciones también son contrarias a la Constitución en tanto establecen que los servidores actuales cubiertos por el régimen de servicio civil solo tendrán derecho a promociones y ascensos si se trasladan voluntariamente al nuevo régimen de empleo regido por el derecho laboral.

La ley impugnada fue aprobada en primer debate el 1 de diciembre del 2020 con 43 votos a favor y 2 en contra (José María Villalta y Shirley Díaz). Seis días después, el 7 de diciembre, fue aprobada en segundo debate con 44 votos a favor y 3 en contra (Nidia Céspedes, Villalta y Díaz).