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El proyecto del Código Procesal Agrario nació, efectivamente, del seno de la Corte, luego de un esfuerzo de muchas personas durante más de diez años. En su proceso de revisión, sufrió importantes modificaciones, sin medir, adecuadamente, su verdadero impacto en las competencias de los tribunales agrarios y, mucho menos, sus implicaciones presupuestarias. Ya hemos explicado ampliamente dichas implicaciones (I parte), y señalamos diez razones para urgir la vacatio legis (II parte).  Esperanzados en dar una mayor claridad de los problemas planteados, se abogó por la necesidad de que fueran, al menos, dos años más. Sin embargo no fue así. Este lunes 2 de marzo del 2020, se aprobó y publicó por ley, una prórroga de la Vacatio Legis, por un año, o sea que se espera entre a regir el 28 de febrero del año 2021.

No es posible tener claro la importancia de este tema, sino se profundizan y comprenden las razones por las que se aprobó un Código, con tantas repercusiones económicas y de fondo, sin sostener un presupuesto sólido para su adecuada implementación (como sí se hizo en las otras materias, como la reforma procesal civil y la procesal laboral). Es importante que todas las personas las conozcan, y puedan contribuir a lograr una sana discusión y debate, para poder buscar soluciones a corto plazo (¡ya queda menos de un año!).

I.- La información que logré recabar e “hilar”, de algunas de las actas de Corte Plena y de la Asamblea Legislativa, accesibles en línea, arroja la siguiente información. Sobre el tema presupuestario:

1.- Acta 15-2017 de Corte Plena.  En su artículo V se abordó la proyección de planificación y se indicó: “…en cuanto a la estructura de ejecución y conciliación, se está pensando en una persona juzgadora para conciliación y dos personas para ejecución.

En total el costo estimado son dos mil trescientos setenta y dos millones ochocientos treinta y siete mil ochocientos ocho colones con treinta y dos céntimos (2.372.837,808,32)”.

Mientras la magistrada Escoto insistió que de las tres reformas procesales ésta era “la más barata”, otros magistrados (Rueda, Salazar), evidenciaron que no podían aprobar presupuestos sin ley. La Corte aprobó únicamente 7 plazas de defensa pública y 3 plazas extraordinarias para descongestionar el Tribunal Agrario.

2.- Acta 23-2018 de Corte Plena. En su artículo III, la magistrada Escoto introdujo la necesidad de recursos a la jurisdicción agraria, en base a recomendaciones de Auditoría Judicial (Oficio 1284-2013-AUO-2014). Indicó, con cierta vehemencia, que no podían cumplir sin presupuesto: “No abrazar más compromisos salvo que nos den el presupuesto y si estamos en épocas de crisis, es cierto que nos amarramos todos a situaciones que no nos gustaría tener pero tampoco podemos dejar de cumplir con lo que se nos está imponiendo, aún dentro del mismo Poder Judicial, con mucha más razón fuera”.

El magistrado Molinari advirtió: “No me cabe duda tampoco que no podemos nosotros estar aceptando nuevos proyectos sin que vengan sin recursos para ello, no podemos hacerlo más. Lo dije cuando entré aquí y se me asignó la difícil labor de llevar a cabo la puesta en escena del Código Procesal Civil”.

En esta ocasión, se aprobaron 3 plazas extraordinarias para el 2019, al Tribunal Agrario, que fueron incluidas en el “anteproyecto de Presupuesto del 2019”, pero que no fueron concretadas. Votaron en contra Molinari, Ramírez, Castillo, Rueda, Salazar Alvarado y Hernández Gutiérrez.

3.- Acta de Sesión Ordinaria No. 8 de 21 de junio de 2018, Jefes y Jefas de Fracción (Asamblea Legislativa).-

La magistrada Escoto (presidenta a.i. de la Corte) afirmó que el Código no genera ningún gasto (página 15), “Yo suplico, que no sea necesario llevarlo a consulta nuevamente, en estos momentos…” (página 16). Reiteró que al 2020 no generaría ningún gasto (página 23).

La coordinadora del proyecto de implementación dijo que la estructura organizativa se mantiene y no se crean nuevos juzgados, ni siguiera secciones nuevas en el Tribunal, y que las funciones de ejecución y conciliación las asumirían supernumerarios (página 15). Indicó que no se generan categorías nuevas; que no se requerían vehículos, que ya estaban los rediseños, en base a un juzgado modelo (página 19).

4.- El día siguiente, 22 de junio del 2018, Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, solicitó a la Corte, un estudio y estimación del posible costo de implementación del CPA, y posibles fuentes de financiamiento. Ello dio origen al informe 767-PLA-2018, donde se plantearon con mucha claridad 2 escenarios presupuestarios (punto 14 del informe).

  • El primero fue el Informe de la jueza Damaris Vargas Vásquez, como Coordinadora del Proyecto, donde indicó que no se requieren recursos: “…el Proyecto en las circunstancias actuales y a la fecha no tendría costos de implementación…” (páginas 51 a 54). “…De esta forma, ante una eventual aprobación de este proyecto, el Poder Judicial no incurriría en costos organizativos y se garantizaría un proceso más eficaz y eficiente”.
  • El segundo, fue el escenario técnico, realista, propuesto por la Dirección de Planificación, indicando que la implementación tiene requerimientos específicos que se materializan en costos que permitan afrontar los cambios de manera responsable. El costo básico de implementación se estimó en ₡179.001.58 millones de colones. Es decir, un gasto de menos del 0.5 %, comparándolo con lo invertido en materia laboral del 2017 al 2019 que costó ₡26.276.557.232. y el Procesal Civil de ₡18.549.932.161.

Lo que es incomprensible, son los motivos para apartarse del criterio técnico de Planificación, si en las conclusiones del estudio, en el punto 16, la Dirección de Planificación explicó detalladamente las razones por las cuales se requería ese presupuesto mínimo, poniendo en evidencia que el costo de la materia agraria es la segunda materia de menor costo del Poder Judicial (2.3%), en comparación con la civil y cobros que representan el 15%.

5.- El 6 de julio del 2018, del Despacho de la Presidencia, recibió el informe. Además la Directora de Planificación en oficio 820-PLA-2018, del 18 de julio del 2018, fue recibido por la Magistrada Escoto, como Presidenta en ejercicio de la Corte (767-PLA-2018), la referida propuesta de ₡881.179.001.58. En oficio No. 0292-P-2018, del 19 de julio de 2018 (un día después de recibir el informe técnico de planificación que indicaba sí requería presupuesto), la Presidenta a.i. de la Corte, Carmenmaría Escoto dirige oficio a la Presidencia de la Asamblea Legislativa, indicando lo siguiente:  “…de inmediato paso a exponerle el estudio emitido por la Dirección de Planificación que en uno de sus escenarios recomienda la aprobación del proyecto de Código Procesal Agrario conforme al planteamiento de la Comisión de la jurisdicción Agraria y quien le escribe estiman puede implementarse sin requerir inversiones adicionales…”.

Cuando en realidad lo que planteó planificación fue: “Los costos de implementación del CPA en un escenario donde se aprueba el nuevo Código Procesal Agrario, de acuerdo con el criterio técnico de la Dirección de Planificación, son de 881.179.001,58.”.

6.- Informe 630-PLA-RH-MI-2019. Cumplido el propósito de la aprobación del Código sin presupuesto, se solicita a Planificación un nuevo informe sobre “Impacto organizacional  y presupuestario en el Poder Judicial, a partir de la promulgación del nuevo Código Procesal Agrario para el 2020 Ley 9609”. Que incorpora acuerdos del Consejo Superior en sesión Extraordinaria 44-19 (presupuesto 2019), celebrada el 16 de mayo del 2019, y Sesión 47-19, artículo XXIII, del 24 de mayo del 2019, y sesión de Corte plena 22-19, artículo VI, celebrada el 6 de junio del 2019.

En esta última sesión la Corte plena acordó “Aprobar por separado del Presupuesto del Poder Judicial, el costo de la implementación del Nuevo Código Procesal agrario en los términos Señalados”.  Con ello, el riesgo de quedar sin presupuesto para implementarlo, como efectivamente ocurrió, era inminente.

En esencia, este informe 630-PLA-RH-MI-2019, replicó el Informe 820-PLA-2018. En la página 136, la Dirección de Planificación concluye que  “Como se muestra en el cuadro anterior, los costos de implementación del Nuevo Código Procesal Agrario, de acuerdo al ajuste solicitado por el Consejo Superior, es de ₡749.418.078,48”.

Ergo, sí se requería un presupuesto mínimo, planteado como “criterio técnico”, desde antes de la aprobación del Código, por parte de la Dirección de Planificación. Eso se evidencia en el Artículo VI, de la sesión 22-19 del 6 de junio, de Corte Plena. Si se hubiese aprobado el Código Procesal Agrario, con ese presupuesto mínimo, quizás se habría facilitado operativizar su entrada en vigencia a partir del 27 de febrero del 2020, realizando los ajustes correspondientes, aunque con un presupuesto mínimo y muy modesto.

II.- ¿Qué alternativas nos quedan?  La Ley 9819 para ampliar la entrada en vigencia de la Ley 9609 (Código Procesal Agrario), nacida por iniciativa del Consejo Nacional de la Jurisdicción Agraria, con el apoyo posterior de la Comisión de la Jurisdicción Agraria y, unánimemente, por Corte Plena, era esencial y muy necesaria para la puesta en escena de este Código. Durante la vacatio lograda (apenas de un año y no de dos como se solicitó originalmente), no queda más remedio que reformar algunas normas del Código para ajustarlo a la realidad de la estructura actual de los Tribunales Agrarios. Un año será totalmente insuficiente para conseguir el presupuesto que se requeriría para implementar el Código tal y como fue aprobado.

De ahí que retomo la propuesta que realicé en la primera entrega de estas reflexiones críticas, en cuanto a los aspectos esenciales que habría que enmendar del Código Procesal Agrario (aún sin presupuesto), para que podamos remar todos en un mismo sentido y “llevar el barco a buen puerto”:

  1. Limitar el recurso de casación agraria.  Al dejarse la doble instancia en materia agraria, no se justifica mantener una tercera instancia rogadísima, informal y abierta a cualquier proceso ordinario, o de ejecución, sin límite de cuantía.  Eso duplicará el tiempo de duración del proceso (en fase de conocimiento y de ejecución), con un flaco favor a los justiciables.
  2. Respetar la competencia contencioso-administrativa (del artículo 49 de la Constitución Política) en línea con la jurisprudencia de la Sala Primera como la Sala Constitucional. Con eso se evitaría el traslado de competencias contenciosas a los Tribunales agrarios (advirtiendo la posible inconstitucionalidad de los incisos 4, 5 y 12, del artículo 2, y su contradicción con el 3).
  3. Limitar las audiencias orales.  Las dos audiencias orales  en primera instancia multiplicará los señalamientos en los Juzgados agrarios, y tendría que disponerse de doble batería de personas juzgadoras agrarias y técnicos para atenderlos.  Si el Juzgado agrario no dicta sentencia al quinto día, la sentencia podría anularse y se daría el efecto de la sanción disciplinaria (lo que es actualmente objeto de reforma en materia contenciosa). Para que exista celeridad procesal, se podría eliminar la doble audiencia, y dejarla únicamente para los procesos con recurso de casación agraria limitada. Además, debe eliminarse la audiencia oral en segunda instancia y en casación, en todos los casos donde la parte lo pida, y señalarse únicamente en aquellos casos en que el Tribunal así lo amerite.
  4. Eliminar las competencias del Código en asuntos puramente civiles. Los procesos cobratorios civiles y mercantiles, aunque tengan como garantía bienes de naturaleza agraria, deben seguir en esa jurisdicción. Lo mismo ocurre con las sucesiones relacionadas con bienes de naturaleza agraria, sino existe un régimen sucesorio específico agrario. No se puede, ni debe distorsionar la razón de ser de la especialidad de cada materia. Y evitar el riesgo de un colapso estructural de los Juzgados y del Tribunal Agrario, que trabajan al máximo de sus capacidades diarias, sin recursos adicionales.
  5. El Código sí cambió la estructura organizativa de la Jurisdicción Agraria, al crear la figura de jueces ejecutores y conciliadores (vd. Artículos 9, 13 y Transitorio III), otorgándoles funciones específicas. Sin embargo, consideramos que la creación de tales órganos serían innecesarios, sin se realizan los ajustes anteriores. De lo contrario se requeriría de una gran inversión.
  6. No debe descartarse, frente a la falta de presupuesto, que difícilmente se podría lograr en esta prórroga de un año (máxime que está encima la regla fiscal), la necesidad de solicitar una prórroga adicional, de dos años más, como lo indicó en algún momento el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, don Fernando Cruz Castro, y eso se podría justificar cuando se elaboren los nuevos estudios del Departamento de Planificación, que midan realmente el impacto de la reforma.