Hoy haremos un repaso sobre el calvario que ha atravesado el país para aprobar la Reforma Fiscal. Y, aunque a estas alturas del año podamos estar un poco hartos del tema, es importante tener ciertas cosas en el radar.
Porque si creemos que la reforma tributaria nos causó demasiados dolores de cabeza, y nos ha hecho percibir este año 2018 como eterno, deberíamos tener un poco de paciencia y disponernos mejor para el 2019. El otro año trae consigo el resto de proyectos complementarios de la agenda fiscal, como empleo público y una reforma a la Ley Procesal Laboral. De estos dos temas ya se está hablando.
Esperemos que el descanso de fin de año renueve las fuerzas de todos, porque es importante mantenernos conectados con el giro fiscal que pretenden diversos sectores para el país. Y antes de empezar con la entrevista de hoy, les voy a contar por qué.
La discusión en torno a la aprobación del proyecto de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas se asemeja, un poco, a la discusión que hay cada cuatro años para elegir a la cabeza del Poder Ejecutivo y las y los diputados de la República.
Los intensos meses de campaña previos a las votaciones hacen que muchas personas terminen cansadas, o aburridas, de “la política”. Puede que por esto, durante los siguientes cuatro años de gobierno, también pasen un poco desconectadas de la realidad de nuestro país.
Entonces, campañas intensas + personas desconectadas de la política + personas hartas de la política = políticos peligrosos.
Un escenario como el anterior es tierra fértil para propuestas políticas temerarias. Es decir, ni tan bueno es no aprobar la propuesta fiscal, ni tan bueno es privatizar todo. Sin embargo, este es el panorama que algunos esperan para darle un buen susto a la democracia.
Así que, aunque iniciando diciembre estemos agotados del tema fiscal, no deberíamos bajar la guardia. De esta reforma tributaria, y del resto de la agenda fiscal, dependen nuestra estabilidad económica y social. Así que bueno, hagamos el repaso.
Luego de justificar un poco el tema de esta semana, les introduzco al invitado. Daniel Calvo, politólogo y analista legislativo. También se ha desempeñado como asesor en el Congreso.
A Calvo lo buscamos esta semana porque, luego de un par de conversaciones con él, me parece que tiene mejores palabras que yo para recapitular qué ha sucedido y explicar qué podemos esperar.
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A nuestro encuentro se une Eduardo Carmona, fotógrafo estrella de este espacio. La única manera de percibirlo es cuando suenan los flashazos de las capturas, es casi tan sigiloso como un gato.
Se mueve despacio y en silencio dentro del pequeño lugar donde entrevisto a Daniel. Un centro de oficinas por renta, en San Pedro. El aposento es sumamente blanco y hay dos sillas.
Al ver que Carmona se nos une, manda a traer un tercer asiento y sin más reparo nos sentamos a conversar. Recapitulamos un año trascendental. Este es el año en el que muchos parecieran querer hacer la tarea: reformar el Estado.
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¿Dónde empieza la historia con el 20580?
—Aspecto curioso y que me llaman la atención: [la propuesta] se presenta posterior a la primera ronda.
Cuando no se sabía cuál sería el partido que debía lidiar con la grave situación fiscal, heredada por varios gobiernos anteriores, es que se empieza a generar conciencia de la importancia de la reforma.
Me atrevería decir que, lastimosamente, en razón de que nadie sabía a quién le tocaría cocinar este feo chicharrón, por decirlo en términos populares, es que no se quiso resolver antes [de la primera ronda] la reforma.
El expediente 20580 es resultado de una agenda fiscal anterior, donde los proyectos no pudieron avanzar en la Asamblea Legislativa.
Lo que reúne el proyecto de ley de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas son los expedientes 19678 Ley del Impuesto sobre el Valor Agregado, el 19679 Ley del Impuesto Sobre la Renta, 19506 y 19787 que tienen que ver con Empleo Público y 19952 Regla Fiscal.
Estos expedientes, que inicialmente habían estado en la agenda fiscal del gobierno [Solís-Rivera], no caminaron con la velocidad requerida, entonces hacen una rejunta, para lograr un último esfuerzo, y de esto resultó el 20580, que se presentó en noviembre del 2017.
En el momento cuando se presenta la propuesta ya estábamos en una época electoral sumamente enredada. Recordemos que el calendario electoral empezó en octubre, y ya se sabía que ese proyecto no se iba a discutir en el gobierno anterior, pero de todas formas se hizo el último esfuerzo.
El último esfuerzo al que se refiere el politólogo es la moción para aplicar un proceso de aprobación de ley abreviado.
“A mí no me parece que un hecho casual que, el día que se aprobó la moción 208-bis [proceso abreviado], haya sido el mismo día del debate de UCCAEP.”
¿Por qué?
—Me parece que había presión del sector empresarial de que la Reforma debía hacerse, porque si bien los impuestos nadie quiere pagarlos, no presentar una solución ante el panorama fiscal representa un mayor riesgo para el sector empresarial. Entonces, da la casualidad, si pudiéramos decirlo así, de que el 28 de febrero sucedieron ambas cosas, el debate y la aprobación del mecanismo 208 bis".
¿Por qué apresurar la discusión de un tema tan trascendental? se preguntarán algunos. Sin embargo, emplear el mecanismo está más que justificado.
Según un análisis de desempeño legislativo, publicado en 2017 por el Estado de la Nación, para aprobar una Ley sustantiva, en promedio, se necesitaron 1.8 años.
“El 208-bis es un proceso abreviado que le establece fechas a las etapas de discusión del proyecto, además de establecer el mecanismo de la guillotina, que generalmente la Sala (IV) cuestiona mucho”.
Me cuenta Daniel Calvo que, el mecanismo de la guillotina tiene lugar cuando, si para X fecha no se han discutido todas las mociones, se votan sin discusión alguna. Él recuerda que el 30 de abril, un día antes de que se hiciera el cambio de gobierno, fue testigo de "como los diputados corrían para dejar más de 900 mociones de revisión planteadas y dejar el proyecto en plenario", cometido que de todas maneras no se logró.
“Cuando llegaron los nuevos diputados al Congreso externaron que no podían votar un proyecto de ley que ellos no construyeron, lo cual parece sensato, entonces convocaron a la ministra de Hacienda, Rocío Aguilar”, a una comparecencia el 30 de mayo, mediante una moción de interpelación".
Hagamos un paréntesis, rápidamente para quienes no saben, ¿qué es una moción de interpelación?
—Esto es importante. La moción de interpelación es cuando los diputados convocan a un ministro o un jerarca, porque bien podría ser un presidente ejecutivo (a), a que plantee ante la Asamblea Legislativa la importancia de un caso particular.
Entonces, la ministra llega y expone la gravedad del asunto y les presenta una agenda fiscal. Donde la prioridad es el proyecto de ley de reforma tributaria, y que el resto de sus prioridades tienen que ver con la fusión del bancrédito con el BCR [proyecto ya aprobado]; también se había hablado del 20535 [financiamiento en el mercado internacional], sin embargo, ahora la ministra dice que durante este mes de diciembre más bien se planteará, el uso de eurobonos.
No podemos ignorar el fin primordial de toda la reforma tributaria es enviar un mensaje a los mercados internacionales sobre la calidad crediticia del Estado para que los bonos puedan cotizarse de mejor manera.
Una vez que el proyecto reforma tributaria nos permita endeudarnos, el siguiente paso en la agenda fiscal es intentar solucionar la calidad del gasto, que la plata no se siga yendo en salarios, ¿cuál es la salida para remediar esto? Empleo público”.
El analista hasta el momento me hace el recuento que ilustra lo siguiente: si pudiésemos ver en una sola foto la agenda fiscal de este gobierno tendríamos de número 1. Expediente 20580, 2. Eurobonos; 3. Empleo Público.
Respecto al tema de Empleo Público, la ministra Rocío Aguilar, había dicho que presentaría el proyecto a mediados del próximo año, sin embargo por presión de las fracciones legislativas, comenta Calvo, se ha visto en la obligación de presentar el borrador del proyecto durante este mes.
“El 30 de mayo se convence a los diputados de aprobar la Reforma Fiscal, sin embargo, esto significó que el proyecto se devolviera a una nueva etapa de Comisión, porque ellos querían participar [del proceso] y se establecieron únicamente tres audiencias: Ministerio de Trabajo, Contraloría General de la República y Ministerio de Hacienda. Estás etapas de audiencias ya habían tenido el lugar también durante el Luis Guillermo Solís.
Se había invitado a los grupos sindicales y por cierto no asistieron [a las audiencias]. Por ejemplo, el día que tenía que ir Albino Vargas, a la hora que iniciaba la sesión, a esa misma hora canceló su participación”.
Después de ese 30 de mayo, ¿cuándo vuelve a suceder algo relevante?
—Un elemento clave sucede el 17 de julio. Hasta este día, me parece a mí, es que el gobierno entendió que únicamente cuenta con 10 diputados. En este momento entendieron que no tenían la capacidad de aprobar la "reforma soñada", porque este día las fracciones le rechazaron el texto que ellos habían propuesto el día 7 de julio.
El 31 de julio [la economista] Sofía Guillén entrega el primer borrador de lo que el sector sindical hubiese querido que fuera el proyecto. Más o menos, tres días después de esta entrega, tienen una reunión con Carlos Alvarado y él les expresa que algunas medidas se tomarán en cuenta, sin embargo, lo cierto del caso es que se toma en cuenta muy poco.
Además, era un reclamo tardío porque, ellos [sindicatos] tuvieron la oportunidad de presentarse en marzo con sus propuestas y no lo hicieron.
De esa fecha al 14 de agosto, que inició el segundo día de mociones (873 mociones presentadas), continuaron con la elaboración del texto; la propuesta aprobada fue la que salió de Comisión el 21 de agosto. Es decir, la discusión formal del proyecto se ha dado entre el 21 de agosto y el día de hoy.
¿Qué sucedió con el proyecto cuando salió de Comisión?
—El 10 de septiembre que finalizó toda la etapa de Comisión, justamente ese día, es que inicia la huelga nacional. Asunto que me aparece clave porque los sindicatos, que ya habían tenido opción de presentarse en marzo ante la comisión y no lo hicieron (ANDE sí asistió, pero ANEP no), reclamaron que no se les había tomado en cuenta.
Ya para el 17 de setiembre el tema pasó al Plenario. Cuando un proyecto termina la etapa de Comisión, la discusión continúa en el Plenario Legislativo y corresponde que los 57 diputados procedan con las mociones de reiteración, que como su nombre indica, es que pueden revivir una moción previamente discutida y rechazada en Comisión. Es decir, para modificar el texto únicamente se pueden valer de lo que ya se discutió en Comisión, no así presentar nuevas propuestas.
Ya acá teníamos una semana de huelga...
—En razón de la huelga, la verdad es que la discusión del proyecto entra en un impasse, hay que reconocer el paro de labores tuvo un impacto importante. Entonces, hasta el 27 de septiembre la presidenta [del Congreso] presentó las mociones de admisibilidad. Estas son, por ejemplo, si en total se presentaron 500 mociones de reiteración, pero 50 tienen que ver con el artículo dos, entonces para evitar retrasos en la discusión se admite sólo una moción referente al artículo dos.
Durante ese impasse, del 10 al 27 de setiembre, sucedió que algunos diputados de oposición recomendaron que el proyecto se publicara y se mandara a consultar, pero esto no se hizo. Tal acto hizo que la Sala Constitucional cuestionara el proceder de los diputados, porque no haber publicado el texto realmente presenta una violación al principio de publicidad.
De hecho, el informe del departamento de Servicios Técnicos [de la Asamblea Legislativa], publicado el 4 de octubre, consideró que no haberse publicado, ni consultado, pudo causar un posible vicio de procedimiento; la consulta no se hizo porque los diputados pensaron que era mejor pedir perdón [por aprobar el texto tal cual estaba] que pedir permiso.
Pero este tema de pedir perdón que pedir permiso, ¿en algún otro escenario puede significar la nulidad del proceso?
—Sí. Sin duda a mí me parece que fue una irresponsabilidad, pero también jugaba la premura de dar una señal positiva [a los mercados].
Es decir, si ahora estamos con dificultades para pagar aguinaldos, en caso de que la reforma no se hubiera aprobado creo que tal vez no se hubieran pagado, y estoy completamente seguro de que el tipo de cambio se hubiese disparado aún mucho más.
Me comenta Daniel que, para que se aprobara el proyecto 20580 hubo que remendar, con proyectos de acuerdo, los lunares de la Reforma Fiscal. Estos son los temas de enganche salarial médico, el proyecto del Recinto de Paraíso de la UCR; el tema de zonas francas y el pago de Renta de las cooperativas.
"El tema de las cooperativas lo firman todos los diputados con un acuerdo y ahora prácticamente algunos están desdiciendo. El punto es que, con los proyectos de acuerdo se pudieron sacar de la discusión los temas que resultaban polémicos. Así se logró que la reforma caminara.
Del 27 al 9 se discuten todas las mociones de reiteración, que eran 373, y el proyecto se terminan aprobando [en primer debate] el 5 de octubre. Aún cuando el 4 de octubre se había señalado que el no haber publicado ni consultado el texto podría provocar un vicio de procedimiento. El texto terminó publicándose, en la Gaceta el 8 de octubre.
Luego del primer debate, sí se consultó con 130 instituciones de las cuales 72 se pronunciaron. 51 instituciones se pronunciaron en contra (45 gobiernos locales, C.C.S.S., INAMU, Corte Suprema de Justicia, entre otras), y 18 a favor (banca estatal, INS, entre otras); 3 sin posición”.
Entre el 19 al 29 de octubre los diputados presentaron tres consultas ante la Sala Constitucional; la tercer consulta fue declarada inevacuable por parte de los altos jueces.
Estos asuntos tenían que ver con la forma y no con el fondo del proyecto, es decir, esta consulta incluía la famosa pregunta de si para este proceso eran necesarios 38 votos o mayoría simple —que también fue incluida y aclarada por la Sala en la segunda consulta—, hecho que según explica Daniel representó el mayor riesgo, puesto de haberse concluido que se necesitaban 38 votos, el proyecto pudo haberse enterrado.
Por otro lado, agrega el analista, las variaciones de criterio de la Sala respecto al presupuesto a la educación pública, donde antes no incluían al INA en el 8% del PIB a la educación, pueden deberse a varios factores, uno de ellos es la nueva integración de la Sala.
“Del 26 de noviembre a hoy [martes 27] lo único que conocemos es el Por Tanto. Ahora lo que hace falta es que la Sala Constitucional publique la totalidad del fallo y para esto no hay un plazo establecido. Claramente que por un tema de coyuntura se sabe que lo sacarán pronto. Inclusive, podrían enviarlo el lunes [hoy, 3-12].
Una vez publicado el fallo el proyecto se puede programar para segundo debate y podría ser aprobado con la mayoría de los presentes en el plenario, siempre y cuando haya quórum.
Una vez aprobado el proyecto de Reforma Fiscal el Poder Ejecutivo debe sancionarlo y luego este entrada en vigencia. Recordemos que la entrada en vigencia va por partes. Hay unos artículos que entran en vigencia hasta el tercer mes y otros hasta el sexto; otros entran a partir de los 12 meses, inclusive hasta los 18 meses.
Por eso, de aquí a tres años, que se espera entre en vigencia la totalidad del proyecto, el Banco Central tiene estimado una recaudación del 3,70% del PIB”.
AGENDA COMPLEMENTARIA
El saneamiento de las finanzas públicas no pasa únicamente por el plan fiscal, tal y como lo conocemos (reforma tributaria -IVA y Renta-, empleo público, y regla fiscal). También pasa por un presupuesto nacional acorde a la estrechez financiera.
Por tanto, los diputados solicitaron a cambio de votar favorablemente el proyecto, un presupuesto nacional recortado. Hacienda presentó un incremento real del 1%. Y además, también por solicitud de los legisladores, deberá conocer una serie de proyectos de reactivación económica.
Según el analista, la línea fiscal de la que se habla por ahora, bastará para acabar la administración Alvarado-Quesada.
“Antes de entrarle a cualquiera de estos temas [fiscales y económicos] hay una serie de proyectos a considerar que tienen que ver con la reforma del Estado”.
Desde este punto de vista, ¿qué incluye la agenda de reforma al Estado?
—Invertir en infraestructura, recordemos que en la Asamblea legislativa se abrió una comisión especial para ver el tema de infraestructura.
También, el país quiere entrar a la OCDE [Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos], cuestión que también hizo abrir una comisión de revisión de la OCDE, donde se discuten varios proyectos. Algunos tienen que ver con unir esfuerzos y no dividir recursos entre las instituciones con funciones similares.
Los partidos Liberación Nacional y Unidad Social Cristiana han presentado su propia agenda de reactivación. Estas agendas se compartieron después de las reuniones que tuvieron las fracciones con el presidente de la República.
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Luego de más de 45 minutos de encuentro, las rápidas palabras de Daniel van quedando claras en mi mente. Resulta útil escuchar de una sola sentada la cronología del proyecto que nos ha tenido de cabeza todo el año.
A estas alturas me percato de que nuestro fotógrafo sigue atento. Por cuántos flashazos he escuchado, creo que ha tomado como 70 fotos. Entonces pienso que es hora de ir cerrando nuestra entrevista.
De pronto me doy cuenta que mientras el politólogo habla de vez en cuando se escuchan ecos fuera de la oficina, y es que claramente muchas de las salas contiguas a la que nos encontramos están vacías, y la grave y fuerte voz de Daniel tiene ese efecto.
Más que una entrevista, creo que ha sido un intercambio didáctico, espero también fácil de leer y digerir. Para concluir reitera Daniel:
Recapitulando tenemos una agenda fiscal que incluía la aprobación del proyecto de fortalecimiento de las finanzas públicas y el tema del empleo público; paralelas van la agenda de reactivación económica; y la subagenda de reactivación de infraestructura. De último se revisará en una serie de temas referentes a la competitividad, que se encuentran dentro de los intereses del país para ingresar a la OCDE.
El tema que se ve en el horizonte es Empleo Público, ¿qué podría ocurrir acá?
—Este es un tema político, junto al de la huelga [Procesal Laboral]. Por tanto, antes de entrar con empleo público, se está valorando aplicarle un 208-bis al proyecto presentado por el diputado Carlos Ricardo Benavides, y 29 diputados más, para reformar la Ley Procesal Laboral y evitar un caos de huelgas.
Entonces, desde mi punto de vista, lo sensato sería que entren primero a discutir el tema de la Procesal Laboral antes de al empleo público, no quiere decir que esto sea lo que va a suceder.
Otro tema político es cómo lograr aprobar la mayor cantidad de proyectos de ley de una manera ágil y eficiente. Esto se solucionaría únicamente que una reforma al reglamento legislativo.
En esta reforma se debería establecer un procedimiento abreviado por la vía ordinaria, esto quiere decir que establecer plazos para las votaciones de proyectos sea un proceso normal y no extraordinario como el 208-bis.
Esta reforma al reglamento ya se presentó y principalmente busca recortar el uso de la palabra de los diputados, y quitarle un tapón a las Comisiones Legislativas con Potestad Plena, que en teoría cuándo se fundaron pretendían descongestionar la agenda propia de proyectos del plenario.
Pero lo que ha pasado es que la moción de avocación se usa para entorpecer la aprobación de los proyectos que se ven en estas comisiones...
Muy rápidamente, me explica Daniel, que una moción de avocación hace que un proyecto se quede varado 4 meses, a no ser que esa moción sea conocida en el Plenario. Sin embargo, como el plenario tiene una agenda tan grande nunca da tiempo de revisar tales.
Y, por esto las plenas están paralizadas desde que se conoció este “mecanismo perverso”.
“Si la memoria no me falla, sucedió en el 2012 cuando la diputada Xinia Espinoza, de Liberación Nacional se enojó porque no quisieron declarar las esferas precolombinas como patrimonio del país y presentó una moción de avocación para los demás proyectos de la comisión. Ahí es cuando los diputados se dieron cuenta que podían seguir utilizando esta moción para paralizar los proyectos y la práctica se hizo costumbre”.
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Con semejante anécdota terminamos la entrevista. Agradezco a Daniel por habernos atendido, y por la ventana veo a varias personas que extrañadas observan que Eduardo no paró de inmortalizar momentos durante todo este rato.
Al salir repaso en la mente lo que no debo perder de vista para el 2019: luego de aprobarse la reforma fiscal —esta o la otra semana— es fundamental seguirle el pulso al proyecto para reformar la Procesal Laboral, que a su vez permitiría discutir Empleo Público.
Más del lado ideal quedan los planes políticos de una reforma el Reglamento Legislativo, y ciertamente, como decía el Calvo, creo que es mucho soñar si todo se logra durante esta administración, pero al menos hay temas para que se mantenga bastante ocupada.
Por el momento, me retiro, del escritorio de Daniel me llevo el antojo de una taza de café. Creo que es necesaria para sobrevivir de aquí a fin de año. Gracias por leer.
