Nota introductoria
Costa Rica ha marcado la senda para la construcción de un país pacifista cuando en nuestra constitución política de 1949 la Asamblea Constituyente incorporó tres aspectos fundamentales:
- Se abolió la fuerza militar, instancia que alcanza su máximo esplendor en la guerra, cuando se genera violencia, que es contrario a la paz, anhelo de toda República pacifista y de la humanidad.
- Fortaleció la independencia judicial y la inamovilidad de la judicatura, al asignar un porcentaje fijo de los recursos del país a la Administración de Justicia, con lo que se daba certeza y seguridad para la solución pacífica de los conflictos.
- Estableció y garantizó la protección de los derechos humanos de primera y segunda generación (ya avanzados en la reforma de 1943), con el capítulo de garantías sociales, mostrando que el Estado, con la defensa de tales derechos fundamentales, tiene el deber de garantizar políticas públicas orientadas a protegerlos.
Paulatinamente, se han introducido reformas orientadas a derechos de tercera generación y se vislumbran algunos atisbos para los de cuarta generación.
En un estudio publicado hace 15 años sobre “Cultura de la Constitución en Costa Rica: Una encuesta nacional de actitudes, percepciones y valores” arrojó dos objetivos prioritarios: primero, lograr la plena vigencia de la constitución y de las leyes con el objetivo de lograr el correcto funcionamiento de las instituciones republicanas en el marco del Estado constitucional y democrático de derecho; segundo, retomar una serie de valores comunitarios que faciliten la convivencia democrática y contemplen el respeto a cada individuo como punto de partida de esa convivencia.
Entre otras, una de las recomendaciones fue impulsar los conocimientos de la constitución por parte de los ciudadanos costarricenses, a través de campañas pedagógicas, destacando su importancia en todos los niveles (local, regional y nacional).
El cumplimiento del 75 Aniversario de nuestra constitución política es un momento propicio para mostrar su relevancia a la comunidad universitaria y a la ciudadanía en general.
Las normas constitucionales son producto de grandes transformaciones sociales y nuestro Estado social y democrático de derecho, producto de la conjugación de tendencias ideológicas diversas. (La Sala Constitucional, por ejemplo, ha explicado que el contenido del artículo 45 de la Constitución Política, refleja dos momentos históricos distintos. El primer párrafo -propiedad privada-, es producto de una concepción liberal, mientras el segundo –su función social-, es producto de una concepción social. Y hoy se habla de una función ambiental).
El proceso y, por ende, el derecho procesal constitucional, también son reflejo del derecho sustantivo, y habría de esperarse que dichas concepciones ideológicas también tiñan los instrumentos adjetivos. En tal sentido resulta ilustrativo Mauro CappellettI, quien en sus diversas obras evidencia cómo los movimientos constitucionales contemporáneos reflejan el desarrollo progresivo de los derechos humanos y la necesidad de garantizar, no solamente la tutela de los mismos, sino también el adecuado acceso a la justicia, fundamentalmente, de las poblaciones vulnerables, para lo cual fue creada –también- la Justicia constitucional y los procesos sociales (por ejemplo, en materia laboral, agraria y de familia, entre otros), con regulaciones particulares respecto del proceso civil.
Resulta más que evidente, como lo indica Riccardo Guastini, que existe una “Teoría e ideología de la interpretación constitucional”. Sobre todo, si se parte de que la constitución contenga disposiciones de carácter organizativo (estructura del Estado), pero también disposiciones sustanciales, que contienen principios y valores, por ejemplo, las contenidas en el artículo 50 –y siguientes- y 74 de nuestra Carta Magna. Una concepción de esta naturaleza –moderna- necesariamente lleva a la aplicación e interpretación normativa, a fin de garantizar la concretización de esos principios y valores entorno a la dignidad humana.
Respecto a las diversas teorías de la interpretación, Guastini, distingue: “(i) la oposición entre una ideología “estática” y una ideología “dinámica”; (ii) la oposición entre una doctrina “universalista” y una doctrina “particularista”; (iii) la oposición entre una actitud de justicia restraint y una actitud de judicial activism.
En síntesis se puede contraponer entre una lectura histórica, gramatical y estática, a otra interpretación sistemática, material y evolutiva de la Constitución. Ninguna persona intérprete de la constitución (doctrina) esté inmune a prejuicios e ideologías, pues “Es evidente que las lagunas axiológicas no son una propiedad objetiva del derecho; son creadas por los intérpretes con la finalidad de modificar el derecho existente, mediante un juicio subjetivo de justicia, escondido en la valoración relativa a la igualdad o a la diferencia “sustancial” entre las clases de supuestos” (Guastini).
República multicultural y multiétnica
En Costa Rica, hasta una reciente reforma, del 24 de agosto del 2015, y de manera muy tímida, el artículo 1 de la Constitución Política agregó como característica republicana: “Costa Rica es una República democrática, libre, independiente, multiétnica y pluricultural”. Dejando su desarrollo y alcances al legislador ordinario, al reconocimiento internacional de los derechos de las comunidades indígenas y a la jurisprudencia constitucional.
Hoy el pluralismo jurídico no es una expresión banal o llana, aunque en muchos de nuestros países existe anomia o ignorancia en torno a sus verdaderas implicaciones. Está asociado indudablemente a la confluencia de distintos ordenamientos, étnicas y culturas que se integran al derecho interno de nuestros países, y cuyas normas (sean positivas o consuetudinarias) y procedimientos no pueden pasar desapercibidas.
La sociedad costarricense, en realidad, siempre ha sido pluricultural y multiétnica, pero algunos de nuestros constituyentes (dada la fuerte influencia de occidente), o los mismos intérpretes autorizados de la Constitución, no la habían reconocido en forma expresa. Y aunque hay también disposiciones sobre educación indígena (76), no existen aún reconocimiento expreso de la comunidad afrodescendiente, con sus propias tradiciones y cultura.
El reconocimiento del territorio ancestral y la cosmovisión de las comunidades indígenas, obligan a los Estados a respetar y restituir la propiedad agrícola y comunitaria, sus usos y costumbres, y también las formas o mecanismos propios de solución de conflictos, la implementación de políticas públicas, lo que incluye a las Instituciones consuetudinarias.
En el ámbito del carácter pluricultural, es notoria la reforma del artículo 76, Ley 7878 de 27 de mayo de 1999, que incorporó junto con el idioma oficial, la obligación del Estado de velar “…por el mantenimiento y cultivo de las lenguas indígenas nacionales”. Lo que ha significado toda una evolución para la selección y nombramiento de docentes, con preferencia de las personas provenientes de dichas comunidades. A ella se sumó la Ley de Acceso a la justicia de los pueblos indígenas de Costa Rica, No 9593, del 28 de setiembre de 2018.
Soberanía del Estado y sistema de fuentes
El artículo 7 juzgaba como delito de traición a la patria a quien realizara pactos, tratados o convenios que se opusiera a la soberanía. Pero en su reforma por Ley 4123 del 31 de mayo de 1968, incorporó la jerarquía normativa de los Tratados públicos y la mayoría calificada (3/4), en lo referido a la integridad territorial y la organización política.
Lo anterior, va asociado a lo dispuesto en el artículo 121 inciso 4) constitucionales, que permitieron a Costa Rica formar parte del ordenamiento jurídico comunitario Centroamericano, con votación de 2/3 en la asamblea legislativa.
A propósito de la soberanía del espacio aéreo y marítimo de su territorio, sus aguas territoriales y mar adyacente, el artículo 6 de la Constitución, fue reformado por Ley 5699 del 5 de junio de 1975, reafirmando esa supuesta “soberanía completa y exclusiva”, y la jurisdicción especial sobre los mares y sus recursos de aguas, suelo y subsuelo.
Pero también hay que indicar que Costa Rica ratificó el Convenio de la Corporación Centroamericana de Seguridad Aeronáutica –COCESNA-, transfiriéndole competencias sobre los servicios de navegación aérea al ente regional. Junto a ellos una serie de tratados que hoy son cubiertos bajo el manto del Sistema de la Integración Centroamericana.
También, por Ley 7128 del 18 de agosto de 1989 se adicionó un párrafo al artículo 105 constitucional en el cual se estableció:
La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual delega, por medio del sufragio, en la Asamblea Legislativa. Tal potestad no podrá ser renunciada ni sujeta a limitaciones, mediante ningún convenio o contrato, ni directa ni indirectamente, salvo el caso de los tratados, de conformidad con los principios del Derecho internacional”.
Transformación progresiva de derechos intergeneracionales.
El constitucionalismo social, igualitario y solidario, proclamado desde la Constitución de Querétaro en México (1917) y de Weimar en la República alemana (1919), no partieron de un criterio negativo de no justiciabilidad de los derechos prestacionales. Todo lo contrario, surgen ante la omisión de los políticos o de las instituciones de gobiernos, frente a la necesidad de garantizar las condiciones mínimas a la dignidad de las personas y la igualdad sustancial: trabajo digno, vida digna y saludable en un ambiente sano, acceso a los servicios de salud y educación.
A dichas necesidades se ha sumado las derivadas de la desaparición de los recursos naturales y la contaminación de las cuencas hidrográficas, la vulnerabilidad ambiental y la implementación de criterios de adaptación y mitigación al cambio climático. La seguridad alimentaria y nutricional, el derecho al agua potable. En fin, la atención adecuada de los fenómenos migratorios, asociados a la garantía de la seguridad democrática.
La educación es esencial para el desarrollo sostenible en cualquier país del Mundo. Uno dos los temas fundamentales de ésta es la existencia y garantía de un presupuesto propio a nivel constitucional.
De ahí que el artículo 78, que establece la enseñanza preescolar básica y la diversificada, como gratuitas y obligatorias, incluida la superior, las que se ven reforzadas por Ley No. 7676 del 23 de julio de 1997, al establecer que “…el gasto público no será inferior al seis porciento (6%) anual del producto interno bruto, de acuerdo con la Ley y sin perjuicio de lo establecido en los artículos 84 y 85”.
El artículo 84, reformado por Ley No. 5697 de 9 de junio de 1975, no solo refuerza la independencia funcional y capacidad jurídica de las Universidades, sino también establece: “El Estado las dotará de patrimonio propio y colaborará con su financiación”, lo cual se refleja posteriormente con la reforma por Ley No. 6580 del 18 de mayo de 1981, del artículo 85, que reitera la dotación de patrimonio propio y la creación de del Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior (FES), cuyas rentas no pueden ser disminuidas y abolidas sino se cran simultáneamente otras mejoras que la suplan.
En el ámbito de los derechos de dignidad, la Ley 7880 del 27 de mayo de 1999, reformó los artículos 20 (prohibición de la esclavitud) y 33 (igualdad material), para que en lugar de hombre se indique “Toda persona es libre en la República”, y “Toda persona es igual ante la Ley”. Con lo cual se pone a tono con la interpretación de la Sala Constitucional, para evitar cualquier tipo de discriminación.
La Constitución política fue reformada, por Ley No. 7607 del 29 de mayo de 1996 para garantizar los derechos de las personas como consumidores. Así el artículo 46, en su párrafo quinto indica:
Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo”.
Esta disposición es sumamente importante porque garantiza el derecho de información “adecuada” y “veraz”, lo que compromete a los medios de prensa y de información, no solamente a informar, sino a ser objetivos, respetando lógicamente la dignidad de las personas, su vida privada, y sobre todo, garantizando que en los medios no se comprometa la dignidad de las personas, mediante un manejo adecuado, injustificado o ilegítimo de datos personales sensibles.
Los límites en el ejercicio de ambos derechos (información y libertad de prensa), están, como se observa, fijados en la propia Constitución, y desarrollados en las leyes especiales, y para salvaguardarlos lógicamente, debe acudirse también a los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y ponderación de intereses en juego, de manera tal que siempre se garantice la tutela de la dignidad de la persona humana, y el ejercicio democrático e igualitario de los mecanismos que brindan información.
Cuando se consagran expresamente en nuestra Constitución Política el derecho fundamental de todo ciudadano a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado –Artículo 50 “Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denuncia los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes “- Ley No. 7412 del 24 de mayo de 1994 - y se establece el derecho de los consumidores a la protección de la salud, ambiente, seguridad e intereses económicos –artículo 46-, surgen nuevos principios y valores constitucionales que impregnan la legislación especial.
Es importante integrar, a través de la interpretación constitucional (sistemática, material y evolutiva), todas aquellas normas dedicadas a tutelar las relaciones económicas, con los principios y valores del desarrollo sostenible.
Todas las manifestaciones de la libertad de iniciativa económica en el ámbito de la actividad productiva, y en el ejercicio de la propiedad deben estar en función de los principios constitucionales consagrados en los artículos 50 y 69 de la Constitución Política, es decir el fomento del desarrollo sostenible a través de la actividad productiva, garantizando la distribución equitativa de la producción y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Fortalecimiento democrático: participación ciudadana
El derecho al sufragio como función cívica primordial, regulada en el artículo 93, se contempla también como “obligatoria”, con la reforma por Ley No. 2345 del 20 de mayo de 1959, ejercida por votación directa y secreta ante las Juntas Electorales.
La Ley 7675 del 2 de julio de 1997, reformó varias disposiciones constitucionales referidas al sufragio y al pluralismo político. Entre ellas, el artículo 95 que agrega una serie de garantías del sistema electoral para facilitar a los ciudadanos el ejercicio del derecho, garantías de pluralismo político y para la designación de autoridades y candidatos a los partidos, según principios democráticos y sin discriminación por género.
El artículo 96, regula una participación más equitativa para la contribución a los gastos de los partidos políticos. Y el 98, en cuanto al derecho de agrupación política, exige el respeto en los programas al orden constitucional, debiendo expresar el “pluralismo político”, la “voluntad popular” la “participación política”, así como la libertad en su actividad, en el marco de respeto de la constitución, y el respeto democrático en su estructura interna y funcionamiento.
Sumado a lo anterior, la Ley No. 8364 del 01 de julio del 2003, agrega al primer párrafo del mismo el adjetivo de que el Gobierno también es “participativo”.
Con la Ley No. 8281 del 28 de mayo del 2002 se reformaron los artículos 105, 123 y 124, otorgándole potestad de legislar al pueblo mediante referéndum. El tercer párrafo adicionado a la potestad de legislar indica:
El pueblo también podrá ejercer esta potestad mediante el referéndum, para aprobar o decretar leyes y reformas parciales de la Constitución, cuando lo convoque al menos un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral…El referéndum no procederá si los proyectos son relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.”
La participación ciudadana, ahora es considerada en los procesos de formación de las normas, a través de las leyes de “iniciativa popular”, mediante la cual es reveladora la exigencia, particularmente, de grupos en estado de vulnerabilidad, o en la atención a temas que no necesariamente han sido prioridad en los programas o agendas de los gobiernos de turno.
Igualmente, el recurso al mecanismo del “referéndum”, previsto hoy en la mayoría de las Constituciones, se puede convertir en una poderosa herramienta de legitimación, tanto para la sociedad civil como para los poderes de turno, para lograr consolidar, o rechazar, una política de Estado o una reforma constitucional, sobre temas en los cuales la sociedad aparece (o se hace aparecer) como dividida o “polarizada”. Lo cual puede traer beneficios plausibles, o bien negativos cuando su uso es influenciado por las ideologías populistas, o son producto de la restricción de la libertad de expresión y el manejo mediático de los medios de comunicación.
La reelección presidencial fue prohibida por las constituciones para, por un lado, permitir la alternabilidad en el poder y, por otro, evitar la perpetuación en el poder de las clases políticas dominantes. Pese a ello, hoy se ha vuelto a restaurar por la vía interpretativa, mediante el activismo judicial (como ha ocurrido en Costa Rica, Nicaragua y, más recientemente, en Honduras y El Salvador), o incluso por reformas constitucionales “refrendadas”. Lo cual a todas luces no es una buena señal.
La regulación del Tribunal Supremo de Elecciones -cuarto poder- y la Sala Constitucional
Mediante la Ley No. 5704 del 5 de junio de 1975, se adicionó el párrafo tercero al artículo 9 constitucional, para regular al Tribunal Supremo de Elecciones, con el rango e independencia de los otros poderes del Estado y con competencia exclusivas en la dirección del sufragio y demás funciones expresamente atribuidas.
Una de las reformas más significativas, fue la del artículo 10, mediante Ley No. 7128 del 18 de agosto de 1989, por el cual se crea la Sala Constitucional atribuyéndole competencias exclusivas para las acciones de inconstitucionalidad, la solución de conflictos entre poderes del estado, las consultas preceptivas de reformas constitucionales, convenios y tratados internacionales. Concomitantemente reformó el artículo 48 para la garantía de la libertad e integridad personal (recurso de habeas corpus) y el mantenimiento y/o restablecimiento del goce de los derechos consagrados en la constitución (recurso de amparo), y los de carácter “fundamental” establecidos en instrumentos internacionales.
Lo anterior ha significado toda una revolución del ordenamiento jurídico costarricense, en cuanto los criterios interpretativos – evolutivos, han incidido muy positivamente en el acervo constitucional costarricense, pues las mismas han forzado en muchos casos, como se verá, a la constitucionalización expresa de nuevos derechos.
El régimen municipal y poder ciudadano
La autonomía de las Municipalidades se ha ido reforzando, y en la reforma por Ley No. 8106 del 3 de junio del 2001, del artículo 170, donde se establece la transferencia del 10% del presupuesto ordinario a las mismas, lo cual se previó fuera gradual y progresivo y a través de leyes especiales.
Esto viene a significar una mayor fortaleza de la manifestación del poder ciudadano, para la toma de decisiones a nivel local, lo que se potencia no solo con la participación de los síndicos propietarios y suplentes en el Consejo Municipal, sino sobre todo con la creación de los concejos municipales de distrito adscritos a ella (artículo 172).
Consideraciones finales: algunos temas pendientes.
Pese a la gran cantidad de reformas, y a los múltiples criterios jurisprudenciales derivados de la Sala Constitucional, para la interpretación de las normas constitucionales, aún quedan muchas tareas pendientes:
- La declaración de Costa Rica como una república pacifista, neutral, y laica.
- El reconocimiento de los derechos de la naturaleza, la seguridad y soberanía alimentaria, el derecho a la ciudad, al tenor de la última reforma del artículo 50 que reconoce el acceso al agua como derecho fundamental de toda persona (reforma por Ley 9849 del 5 de junio 2020) y los criterios jurisprudenciales recientes de Tribunales constitucionales e internacionales de Derechos Humanos (Opinión Consultiva de la CIDH 23/17).
- El relativo al Poder Judicial y los procesos de selección y nombramiento de los magistrados y magistradas, si es que queremos mantener en esta República democrática una justicia robusta e independiente.
- De igual manera, se impone el fortalecimiento constitucional para garantizar la equidad de género en la representación política, que fomente la participación de las mujeres en los procesos electorales.
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