La Procuraduría General de la República (PGR), en su rol de Abogado del Estado, le indicó a la ministra de Salud, Joselyn María Chacón Madrigal, que los eventuales problemas de nombramiento en la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología (CNVE) no implican, necesariamente, que los acuerdos adoptados por ese órgano sean inválidos.

Así lo resolvió la institución mediante el criterio PGR-C-170-2022 del 12 de agosto anterior, del cual Delfino.cr tiene copia, emitido luego que Chacón Madrigal pidiera criterio para que el Poder Ejecutivo derogue los decretos que ejecutaron la decisión de la CNVE de obligar a la vacunación contra COVID-19 en diversos grupos poblacionales o de funcionarios públicos, citando "razones técnico-jurídicas y no epidemiológicas".

El procurador Julio César Mesén Montoya, encargado de redactar la respuesta, señaló en el documento que la solicitud hecha por la ministra tenía varias deficiencias y no cumplía con los requisitos para ser evacuada por parte de la institución, pero que debido a la trascendencia del tema, decidieron abordar la consulta de manera general.

Mesén Montoya expuso que si bien la debida integración de los órganos colegiados del sector público, con la totalidad de los miembros que los conforman y con la investidura exigida para ocupar sus cargos, es un requisito necesario para el ejercicio de su competencia y para la validez de sus decisiones; en los casos en los cuales la integración de un órgano colegiado no ha cumplido los requisitos establecidos, el ordenamiento jurídico prevé, para algunos supuestos, la aplicación de figuras que tienden a propiciar la validez de los actos emitidos bajo esas circunstancias, con el fin de proteger el interés público, la seguridad jurídica y la continuidad de la función administrativa.

Las figuras referidas por el procurador son “prorrogatio” y funcionario de hecho.

Mediante la prorrogatio se permite la prolongación automática de la investidura de un órgano o de un funcionario público (incluso integrante de un órgano colegiado) en tanto se produce la designación, el nombramiento, o la elección según corresponda del sucesor; sin embargo, dicha figura, según múltiples criterios de la Procuraduría, solo es aplicable en los casos en los que el ordenamiento jurídico así lo establezca, y la CNVE no es una de esas instituciones. 

Mesén pasó entonces a exponer la figura del “funcionario de hecho”, que surge como contraste con la del “funcionario de derecho”, o “funcionario de iure”. El último es quien presta servicios a la Administración en virtud de un acto válido y eficaz de investidura (artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública), mientras que la utilidad de la teoría del funcionario de hecho radica en conferir validez a los actos emitidos por un funcionario sin investidura, o con una investidura irregular, cuando se cumplan las formalidades exigidas por el ordenamiento jurídico para su procedencia.

La ley costarricense dispone que es un funcionario de hecho quien hace lo mismo que un servidor público regular, pero sin investidura o con una investidura inválida o ineficaz, aun fuera de situaciones de urgencia o de cambios ilegítimos de gobierno, siempre que se den dos circunstancias: que no se haya declarado todavía la ausencia o la irregularidad de la investidura, ni administrativa ni jurisdiccionalmente; y que la conducta sea desarrollada en forma pública, pacífica, continua y normalmente acomodada a derecho.

En caso de que se cumplan esos requisitos, los actos adoptados por este último se consideran válidos para todos los efectos jurídicos.

El procurador Mesén recordó que, al menos desde el año 2006, la Abogacía del Estado ha sostenido que en virtud de lo dispuesto por el artículo 115 de la Ley General de la Administración Pública, los problemas de investidura de un integrante de un órgano colegiado del sector público no conllevan, necesariamente, la invalidez de los actos que haya adoptado el órgano respectivo.

No es posible afirmar que los problemas de investidura de alguno de los integrantes de un órgano colegiado del sector público impliquen, necesariamente, la invalidez de todos los acuerdos adoptados por el órgano. Por el contrario, razones de interés público y de seguridad jurídica justifican reputar esos actos como válidos, siempre que concurran los requisitos dispuestos para ello en el ordenamiento jurídico.

Mesén le explicó a la ministra que para declarar la invalidez de los acuerdos de un órgano colegiado por problemas de investidura de alguno de sus integrantes, es necesario demostrar que la ausencia o la irregularidad de esa investidura había sido ya declarada administrativa o jurisdiccionalmente o que la conducta no se desarrolló en forma pública, pacífica, continua y normalmente acomodada a derecho, como lo exige el artículo 115 de la Ley General de la Administración Pública.

Y esa decisión, dejó clara la Procuraduría, no es del presidente de la república ni de la ministra de Salud, sino de la propia Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología:

Al ser la CNVE un órgano máximamente desconcentrado del Ministerio de Salud, corresponde a esa misma Comisión, una vez que se encuentre integrada debidamente, definir si existe algún motivo (de los señalados en el párrafo anterior) que impida aplicar la figura del funcionario de hecho ante los problemas de investidura de alguno de sus miembros. Y, en caso de ser necesario, sería también esa Comisión la legitimada para declarar la nulidad de sus actos, según lo dispuesto en el artículo 180 de la Ley General de la Administración Pública, salvo que resulten aplicables los procedimientos especiales a los que se refieren los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública.

Mesén dejó claro, además, que si la CNVE llegara a establecer que no se cumplen los requisitos para aplicar la figura del funcionario de hecho, tal decisión podría implicar el reconocimiento de la existencia de vicios en todos los acuerdos adoptados durante el lapso en que se produjo el problema en la investidura de alguno (o algunos) de los miembros del órgano colegiado.

Finalmente, indicó que la participación de la Procuraduría en la eventual anulación en vía administrativa de los acuerdos adoptados por un órgano colegiado del sector público, solo sería necesaria en caso de que dicha anulación verse sobre actos concretos declarativos de derechos, que presenten una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta, en los términos previstos en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; o bien, en los supuestos contemplados en el artículo 183 de esa misma ley.