La importancia del Derecho Agrario
Hablar de Derecho agrario y de Justicia agraria es tan importante, como decirle a un propietario que se le va a otorgar un título de propiedad, mediante un proceso de información posesoria, para que en menos de un año tenga seguridad jurídica y pueda asegurar su producción. Dar facilidad de acceso inmediato a los fondos productivos para poder sacar las cosechas. Garantizar el equilibrio contractual en los contratos agroindustriales. Establecer la responsabilidad agraria en procesos de daños y perjuicios a las empresas agrarias. Resolver con prontitud los desahucios agrarios para la recuperación de los bienes dados en arrendamiento; tutelar en forma efectiva la posesión agraria; resolver contratos agrarios basados en cláusulas abusivas; proteger la estabilidad de las actividades de agroexportación; otorgar rápidamente medidas cautelares para la protección de la producción agraria, o el medio ambiente; resolverle a los campesinos y campesinas, en su mayoría adultos mayores, sus controversias, para lograr la estabilidad y la paz social en el campo; declarar la certeza de los derechos reales de propiedad agraria y de posesión agraria; brindar seguridad jurídica a los adquirentes por prescripción positiva; proteger y resolver los actos y contratos en que son parte empresarios agrarios; dar tutela rápida y efectiva, en el lugar de los hechos, a las personas de escasos recursos económicos; en fin, brindar una protección especial y prioritaria a las poblaciones vulnerables, atendiendo sus propias particularidades. Esta es la humanización que refleja el proceso agrario.
Debemos aspirar al cumplimiento de los nobles propósitos del legislador que el mejor agrarista del mundo (Antonio Carrozza) calificaba como el “favor legis” o favor legislativo, merecido al empresario agrario, al trabajador de la tierra, por enfrentarse a los riesgos propios de la agricultura (factores climáticos, riesgos de mercado, perecibilidad de las cosechas, etcétera) que amenazan su patrimonio y su actividad agraria productiva. Nuestro país sigue teniendo vocación esencialmente agraria y agroexportadora, y ahora, fomenta el desarrollo rural territorial y las políticas de desarrollo sostenible. Dentro de esa nueva concepción de política legislativa, se enmarca la necesidad de un instrumento procesal agrario que sea no un fin en sí mismo, sino un instrumento ágil y útil para la pronta resolución de los casos.
Falencias del nuevo código
Desde la promulgación del Código Procesal Agrario, y su inminente entrada en vigor a partir del 28 de febrero del 2020, se ha difundido la idea de que vendría a beneficiar en gran medida a los usuarios (indígenas, campesinos, productores y empresarios agrarios, entre otros) y darle agilidad al proceso, a través de la oralidad.
Sin embargo, por razones de ética y responsabilidad, es necesario advertir que, de no aprobarse la prórroga legislativa por uno o dos años más —vacatio legis solicitada por unanimidad por la Corte—, nos enfrentaríamos a un gran riesgo de saturación de casos en los tribunales agrarios y, especialmente, en casación.
El actual presidente de la Asamblea Legislativa mostró su perplejidad y asombro, cuando se le planteó que este código no requería recursos financieros para su implementación, algo muy inusual (“no es la historia del Poder Judicial, sino la excepción”); evidenció la forma sorpresiva en que se urgió su aprobación, cuando recién asumían su mandato legislativo – en reunión de jefes y jefas de Fracción, del 21 de junio del 2018—. Incluso, señaló, es como si nombraran hoy a un magistrado (a) y, al día siguiente, le obligaran a participar en la solución de un caso. Y es que resulta inexplicable, que para la implementación de una reforma como la procesal civil y la procesal laboral se dotaran tantos recursos económicos, y para la reforma procesal agrario, cuyo contenido duplica en normas y procedimientos al mismo Código Procesal Civil, no se requiriera presupuesto. Es algo inaudito.
Un amplio informe de la Procuraduría General de la República (OJ-111-2016), del 21 de setiembre del 2016, advirtió a la comisión graves inconsistencias y posibles inconstitucionalidades de ese código; al adjudicar competencias constitucionalmente radicadas en sede contencioso-administrativa a los tribunales agrarios; exigir la participación del Catastro Nacional (sin personalidad jurídica) en los procesos agrarios; otorgar el conocimiento de conductas administrativas de muchos entes del sector público agrario, a juzgados agrarios de todo el país; exigir reconocimientos judiciales en informaciones posesorias; resolver casos del dominio público; todo eso sin medirse las consecuencias que, a nivel presupuestario, traería para la jurisdicción agraria, y también para la Procuraduría del Estado, que quedaría en total indefensión, al no poder participar de audiencias orales en el campo y menos recurrir las sentencias (“Es materialmente imposible desplazarse a los diversos juzgados agrarios para el dictado de las sentencias, lo que redundará en una indefensión de los intereses estatales”, advertía el informe).
Los diputados fueron inducidos a error
Ninguna de las advertencias de la Procuraduría fue considerada en la última versión finalmente aprobada y, por ende, los legisladores fueron inducidos a error, al aprobar una ley que sí requería presupuesto sólido, y ajustes tanto de forma, como de fondo. Se logró evitar, además, un nuevo proceso de consulta, de pronunciamiento obligatorio tanto para la Corte como para las Instituciones del Estado afectadas con la reforma (¿cuestión de constitucionalidad?).
Entrando en materia, actualmente la jurisdicción agraria tiene una estructura organizativa, relativamente sencilla, que apenas basta para atender los casos derivados de la actual Ley de Jurisdicción Agraria (de tan solo 85 artículos): 15 juzgados agrarios (hay 25 jueces de primera instancia), un tribunal agrario (compuesto por solo dos secciones, de tres personas cada una), y Sala de Casación. La materia agraria está muy bien delimitada y deslindada de otras disciplinas.
El promedio de casos ingresados en los juzgados agrarios oscila en alrededor de 3000 por año, y en el Tribunal Agrario, la media son 1500 por año, de los cuales se resuelven aproximadamente 1200. Muy pocos casos tienen recurso de casación, pues únicamente llegan los procesos ordinarios de mayor cuantía y aquellas resoluciones que producen cosa juzgada material. Los procesos de ejecución de sentencias no tienen casación, ni los ordinarios de menor cuantía. En otros términos, groso modo, el 98% de los casos son vistos por los juzgados agrarios y el Tribunal Agrario, y muy pocos acceden al recurso de casación. Más de la mitad son procesos ordinarios e informaciones posesorias (casi el 60%).
Los jueces de primera instancia únicamente realizan una audiencia en los procesos contenciosos (ordinarios, sumarios) y reconocimientos judiciales en los casos que lo ameritan. El dictado de la sentencia es escrita, y en sumarios y cobratorios pueden dictarla oralmente. El Tribunal Agrario conoce del recurso de apelación en fase escrita, pero mediante la plataforma del expediente y escritorio virtual lo que ha agilizado muchísimo la segunda instancia, no hace audiencias orales —salvo en casos muy excepcionales—.
Previsible colapso
El Código Procesal Agrario, entrando en vigor en febrero del 2020, contempla la ampliación de las competencias agrarias a muchas materias nuevas. Únicamente en procesos cobratorios cuya garantía recaiga sobre bienes agrarios (fincas, tractores, cosechas, muebles agrícolas) y sucesiones donde exista un bien de naturaleza agraria (aunque no exista un régimen sucesorio agrario para mantener la unidad mínima de cultivo), podría duplicar o triplicar, fácilmente, en menos de un año, la cantidad de casos en los Tribunales Agrarios. A ellas se suman otras materias nuevas, tales como liquidación de sociedades, propiedad intelectual, organismos vivos, bienes y servicios ambientales y contenciosos administrativos. Todos los procedimientos cambian, y de una ley de 85 artículos, se pasa a un código de 342 artículos, o sea el doble del Código Procesal Civil que tiene solo 185 artículos. No hay que hacer ni siquiera esfuerzos con fórmulas matemáticas o numéricas, para comprender que, si se amplían las competencias y se multiplican los procedimientos, debían de haberse creado (por razones más que obvias) las plazas necesarias para atender las nuevas materias; rediseñar los procedimientos, las plantillas y capacitar muchísimo a todo el personal.
La estructura organizativa en el código cambia. El artículo 9 establece que existirán: Juzgados Agrarios (sus funciones se describen en el artículo 10); Tribunales Agrarios (con funciones descritas en el artículo 11); Sala de Casación (con funciones descritas en el artículo 12); jueces conciliadores (artículo 225 y transitorio II) y de ejecución (funciones en el artículo 13). El Tribunal Agrario, debe constituirse con las secciones necesarias, pudiendo la Corte disponer la creación de otras sedes, para garantizar un servicio público eficiente y de calidad (artículos 9 y 14). A ello se suma otra particularidad más compleja: todos los procesos ordinarios (independientemente de su cuantía), deben ser conocidos por Juzgados Agrarios de primera instancia, en apelación por el Tribunal Agrario, y en Casación por la Sala Primera (que es una tercera instancia totalmente informal); luego de eso, en fase de ejecución de sentencia, la primera instancia la conocerán los jueces de ejecución, la segunda el Tribunal Agrario, y la tercera instancia, la Sala Primera de Casación. O sea, pasamos de 4 a 6 sentencias, con doble audiencia oral en primera instancia, audiencia oral en segunda instancia y, posiblemente, audiencia oral en Casación. Tampoco hay que hacer números redondos matemáticos, para comprender el impacto que significa esto, sobre todo para la segunda instancia y casación. Ergo, si se van a duplicar los casos en casación, y las audiencias orales, con cuáles recursos humanos y materiales (personas juzgadoras y técnicos judiciales), se van a atender, sino hay presupuesto, ni lo habrá en uno, y difícilmente, en dos años, con las limitaciones presupuestarias actuales.
Para aterrizar el argumento, se les invita a hacer lectura de lo que dicen las disposiciones transitorias del Código Procesal Agrario, y cualquier lector cauto puede concluir que todos y cada uno de esos transitorios requerían para su ejecución de previsiones presupuestarias (véase el proyecto de ley de la Vacatio Legis, en su exposición de motivos, remitida por Corte Plena al Ministerio de Justicia, el pasado jueves 7 de noviembre).
Se impone enmendar el Código para evitar la crisis
Ahora, pasamos al tema crítico de fondo, que la persona “procesalista” debía haber advertido o, al menos, prevenido al legislador. Pero al no hacerlo, se impone la enmienda el referido Código (ojalá, antes de su entrada en vigor en uno o dos años, por la que se ha urgido la prórroga de la vacancia legislativa –vacatio legis-) en los siguientes aspectos:
- Limitar el recurso de casación agraria: Al dejarse la doble instancia en materia agraria, no se justificaba, en modo alguno, mantener una tercera instancia rogadísima, informal y abierta a cualquier proceso ordinario, o de ejecución, sin límite de cuantía. Esto, lejos de ser un avance es un grave retroceso, pues sabemos que en materia contencioso-administrativo y civil, la estructura cambió y la sentencia que dicta el Tribunal colegiado de primera instancia, tiene únicamente recurso de casación. Mantener tres instancias, vendría a duplicar el tiempo de duración del proceso (en fase de conocimiento y de ejecución). Por ello se propone limitar el recurso de casación en materia agraria, únicamente a procesos ordinarios de mayor cuantía (por ejemplo, superiores a los $10.000), con causales concretas y formal; además, eliminar el recurso de casación en fase de ejecución de sentencia.
- Respetar la competencia contencioso-administrativa. El legislador ordinario concibió la jurisdicción contencioso-administrativo, especializada, en el artículo 49 de la Constitución Política. Tanto la Sala Primera como la Sala Constitucional han preservado esa competencia. Sin embargo, el Código promueve el traslado de competencias contenciosas a los tribunales agrarios, lo que sería inconstitucional. Se advierte una gran contradicción entre el artículo 3 y el artículo 2 incisos 4, 5 y 12. El primero establece que la materia contenciosa está excluida de la jurisdicción agraria, y el segundo traslada, en forma solapada, esas competencias a los tribunales agrarios. Recuérdese que la misma competencia venía regulada, también, en el artículo 86 de la Ley del Inder, fue declarada inconstitucional, por motivos puramente formales.
- Las audiencias orales deben limitarse. En primera instancia se realizan dos audiencias orales, eso multiplicará los señalamientos en los Juzgados agrarios, y tendría que disponerse de doble batería de personas juzgadoras agrarias y técnicos para atenderlos. De lo contrario la agenda se va alargando, con el agravante de que, si el Juzgado Agrario no dicta sentencia al quinto día, la sentencia podría anularse y se daría el efecto de la sanción disciplinaria (lo que es actualmente objeto de reforma en materia contenciosa). Entonces, para poder cumplir el término, luego de la audiencia de juicio, el juez debería dedicarse única y exclusivamente a dictar la sentencia de fondo y no hacer señalamientos, para evitar incumplir la norma (el mismo problema advertido ya para a jurisdicción contencioso administrativa). Para que exista celeridad procesal, hay que eliminar la doble audiencia, y dejarla únicamente para los procesos que tendrían recurso de casación agraria limitada. Además, debe eliminarse la audiencia oral en segunda instancia y en casación, en todos los casos donde la parte lo pida, pues si las personas litigantes comienzan a solicitar esas audiencias, tanto el Tribunal, como la Sala, colapsarían, al tener que destinar tiempo y recursos a estar atendiendo audiencias, cuando se supone que ya en primera instancia interactuaron todos los principios propios de la oralidad (inmediatez, concentración, identidad física). En todo caso, las audiencias son grabadas en su mayoría en audio y video para poder ser reproducidas en segunda instancia y casación. Por ende, la audiencia oral en segunda instancia y casación debe limitarse a aquellos casos en que el Tribunal así lo amerite.
- La competencia de asuntos civiles debe eliminarse: Este tema lo hemos dejado de último, porque es el que significa mayor riesgo para la jurisdicción agraria (¡es la válvula que disparará el circulante!) porque el código establece que todos los procesos cobratorios que tengan como garantía bienes de naturaleza agraria, serán competencia de esta jurisdicción. La esencia del crédito agrario y las obligaciones agrarias, es que ellas nacen del destino del crédito a la actividad agraria (de cría de animales y cultivo de vegetales) y otras afines, eso se justifica porque en el ejercicio de la actividad agraria es donde se producen los riesgos para los agricultores, productores y empresarios agrarios; lo mismo ocurre con las sucesiones relacionadas con bienes de naturaleza agraria, sino existe un régimen sucesorio específico agrario, que justifique, por ejemplo mantener la unidad productiva (como en las parcelas adjudicadas por el Inder, o la trasmisión de las cuotas de caña, café o leche, o en las concesiones del Inder en la faja fronteriza). Debe volverse al criterio de la esencia de la materia agraria y, por ende, eliminar los créditos y sucesiones civiles de la jurisdicción agraria, pues en esos casos, los Tribunales agrarios se volverían en tribunales para procesos cobratorios y sucesorios, aumentaría los señalamientos de audiencias, se distorsionaría la razón de ser de la especialidad de la materia y se colapsaría la jurisdicción al no tener recursos humanos ni presupuesto para crear plazas. Además, debe quedar muy claro los fines de trasladar temas de propiedad intelectual, protección al consumidor, liquidación de sociedades y otras competencias a la jurisdicción agraria, para no invadir esferas de otras jurisdicciones.
En esencia, debe decirse, en honor a la verdad, que más de la mitad del Código Procesal Agrario, es copia de las normas del Código Procesal Civil, por lo que era más sencillo hacer un “reenvío”, que duplicar normas, copiarlas mal, o pasarles la guillotina, desvirtuando la naturaleza del texto original, como ocurrió con un tema tan esencial como es la instancia colegiada y el recurso de casación, para procesos ordinarios de mayor cuantía. La otra opción, sin duda mejor, era construir una norma más simple y flexible, y no amarrar en una camisa de fuerza a la judicatura y a la abogacía, con un proceso complejo, e inacabado, porque, para mayor burocracia, requiere en su orden de implementación de un “Reglamento de Organización Interna de la Jurisdicción Agraria”, en total contradicción con la afirmación banal de que no se cambia la estructura u organización interna de la materia. Si es así, ¿para qué reglamento?
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