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Se ha dicho que el Plan de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Plan Fiscal) afectaría la organización o funcionamiento del Poder Judicial y, fatídica consecuencia, que necesitaría ser aprobado por dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa. Con mayor razón, se añade, un procedimiento especial en el Poder Legislativo sería particularmente inapropiado.

Esa opinión es contraria a la Constitución. La discusión, asumo, ha de versar sobre los propósitos de la Constitución: ¿Se propone la Constitución inhibir a los legisladores de regular las relaciones entre el Estado y los servidores judiciales? o bien, ¿es su propósito garantizar la independencia de cada uno de los jueces (como se desprende del historial del artículo 167 y de una interpretación sistemática de la Constitución)?

Nos dice el artículo 167 de la Constitución: Si los señores diputados quieren legislar sobre la organización o funcionamiento del Poder Judicial han de consultar a la Corte Suprema de Justicia. Para apartarse del criterio de esta, no basta la mayoría de la representación popular; la Constitución exige las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa. El artículo 167 de la Constitución protege la independencia del Poder Judicial, a saber la independencia de cada uno de los jueces. Hace intervenir a la Corte en el proceso de formación de la ley, como una suerte de Senado. Por eso la intervención de la Corte debe estar por encima del mero interés económico de sus integrantes. No busca la Constitución que cualquier proyecto de ley que tenga incidencia, que de una u otra manera afecte al Poder Judicial haya de serle consultado a la Corte.

Las funciones cuasi senatoriales de esta se limitan al resguardo de la independencia de la función jurisdiccional, no a defender el status quo de los servidores judiciales en materia de salarios y otros derechos y beneficios (originados, por cierto en la ley, en la voluntad de la Asamblea, que podría aumentarlos pero no disminuirlos, aunque la fiscalidad se derrumbara…). Virtualmente cualquier ley “afecta” directa o indirectamente a los integrantes del Poder Judicial y no por eso hay que consultarla a la Corte. De una u otra forma virtualmente todo tributo, por ejemplo, afecta al Poder Judicial (y al Legislativo, y al Ejecutivo, y al pueblo costarricense). ¿Habrá entonces que consultarlo a la Corte y habrá esta de contar con el poder de pronunciarse en contra y obligar a la representación popular a reunir 38 votos?

Por Poder Judicial la Constitución entiende los órganos encargados de juzgar y hacer cumplir lo juzgado (artículos 152 y 153), los órganos dotados de jurisdicción. La organización o funcionamiento meramente administrativos del Poder Judicial no están comprendidos en el artículo 167 de la Constitución, y el pronunciamiento acerca de la consulta de la Asamblea es una función político constitucional mediante la cual la Corte se manifiesta en el procedimiento de formación de una ley relativa a la organización o funcionamiento del Poder Judicial.

La exigencia de mayoría calificada viene de la Constitución de 1871, reformada en 1935 (artículo 127 de esta que, por cierto, difiere de la Constitución en vigor en cuanto exige la mayoría calificativa para toda ley relativa a la organización de la Corte Suprema de Justicia). Limitar el propósito del artículo 167 a una mayor tutela de la independencia de la función jurisdiccional, no un poder de “veto” de cualquier proyecto de ley que afecte al Poder Judicial, fue destacado en la exposición de motivos de la Comisión Redactora del proyecto de Constitución, presentado a la Asamblea Nacional Constituyente, con cambios menores, por la Junta Fundadora de la Segunda República:

“Para mayor garantía de independencia” expresa la exposición de la Comisión Redactora, “los proyectos de ley que se refieran a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, deben ser previamente consultados con la Corte, y si ésta los objeta sólo podrá aprobarlos por ley extraordinaria” (énfasis agregado). Sabemos que la Constituyente terminó por tomar como base de discusión no el proyecto presentado por la Junta sino la Constitución de 1871. La expresión de propósitos de la Comisión Redactora del proyecto es aquí, sin embargo, pertinente porque la Constituyente finalmente adoptó la fórmula “organización o funcionamiento del Poder Judicial” (que figura en el Proyecto de la Comisión Redactora, artículo 161) en lugar de la expresión “la ley o leyes que organicen la Corte Suprema de Justicia” (Constitución de 1971, artículo 127).

Hay razones sistemáticas que confirman el propósito del artículo 167 a la luz de su historial. Las limitaciones a la potestad legislativa necesitan muy especial asidero constitucional. Se trata de limitar los poderes de los representantes populares y no pueden presumirse, en especial si la presunción cubre propósitos meramente corporativos.

La materia de empleo público de los servidores judiciales, en principio, no está sustraída a la Asamblea Legislativa. La Constitución encomienda a la Asamblea, no a la Corte, regular las relaciones entre el Estado y los servidores públicos (artículos 191 y 192), sea mediante un único estatuto de servicio civil, sea (echando mano de una interpretación amplia) mediante regulaciones de rango legal, por ejemplo en la ley orgánica del Poder Judicial. Es entonces la independencia de cada uno de los jueces lo que protege la Constitución, no la petrificación de sus condiciones laborales. La Corte Suprema de Justicia, los señores Magistrados, son protegidos en la medida en que juzguen y hagan cumplir lo juzgado, o en la medida en que su función política cuasi senatorial es la de juzgar si un proyecto atenta contra la independencia de los jueces.

El artículo 167 de la Constitución está lejos de proteger a la Corte como órgano administrativo, más lejos aún de protegerla como mera voz de las relaciones entre servidores judiciales y Estado, inventándose un autogobierno judicial e injertándolo en el artículo 167 de la Constitución y participando en el proceso de la formación de una ley presuntamente relativa a la organización o funcionamiento del Poder Judicial a título meramente burocrático. Consultada la Corte en virtud del artículo 167, su pronunciamiento no es jurisdiccional (pues no juzga ni ejecuta lo juzgado) ni meramente administrativo, sino político constitucional, en ejercicio de un poder cuasi senatorial.

Pero el carácter político de su pronunciamiento no implica desatención de la Constitución. No hay artículo constitucional que instituya el autogobierno judicial, si se entiende por tal auto-regulación monopólica de los derechos y obligaciones derivados de la relación de servicio. Por el contrario, la Constitución no distingue entre servidores judiciales y otros servidores públicos en los artículos 191 y 192.

Muy diferente es lo previsto expresamente por la Constitución en materia electoral. La organización, dirección y vigilancia de los actos del sufragio están a cargo del Tribunal Supremo de Elecciones, en forma exclusiva e independiente. Es materia sustraída a la Asamblea Legislativa. La regulación de los salarios y otras prestaciones de los servidores judiciales no ha sido atribuida de forma exclusiva a la Corte Suprema de Justicia. Otra cosa, en principio, podría decirse de determinadas regulaciones cuya directa consecuencia fuera anular o menoscabar la independencia de los jueces, lo que no es esta vez el caso, dado que el denominado Plan Fiscal no discrimina a los servidores judiciales ni se propone o tiene como resultado atentar contra su independencia, fuera de que es dictado en una situación fiscal angustiosa que justifica limitaciones presuntamente dudosas en circunstancias normales. Incluso con relación al Tribunal Supremo de Elecciones, los derechos y obligaciones derivados de la relación de servicio entre funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones y el Estado, están sujetos a las decisiones de la Asamblea Legislativa.

Ciertamente si los diputados, incluso por mayoría calificada, aprueban disposiciones contrarias a la exigencia constitucional de que el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, sean poderes distintos e independientes, la Sala Constitucional les enmendará la plana. Pero se las enmendará en nombre de la división de poderes, no de artículos como el 167.

Puntualicemos.

  1. La Asamblea no tiene por qué consultar a la Corte si un proyecto no se refiere a la independencia del Poder Judicial.
  2. La Sala Constitucional podría declarar la nulidad de la omisión de consulta a la Corte si estima que un proyecto debió haber sido consultado a la Corte en virtud del artículo 167 de la Constitución. ¡Aunque política, la estimación ha de tener fundamento jurídico!
  3. Al menos diez diputados podrían consultar a la Sala Constitucional y sostener que el proyecto de Plan Fiscal no atenta contra la independencia de los jueces.
  4. La Asamblea puede consultar a la Corte sin que la consulta prejuzgue acerca del artículo 167 de la Constitución, a saber, la mera consulta no implica que el proyecto infrinja la independencia de los jueces.
  5. Cuando la Corte Suprema de Justicia se pronuncia (en virtud del artículo 167 constitucional, subrayo), en un sentido o en el contrario, acerca de un proyecto de ley que le es consultado su pronunciamiento no es jurisdiccional (no juzga ni ejecuta lo juzgado), ni meramente administrativo, sino político constitucional, en ejercicio de un poder cuasi senatorial, como agudamente observó el constituyente Mario Alberto Jiménez sobre la participación de la Corte, el Tribunal Supremo de Elecciones, las Universidades Públicas, en el proceso de formación de las leyes relativas a la independencia de los jueces, a lo electoral, al autogobierno universitario, respectivamente. ¡No debe tratarse de un poder de “veto” corporativo!

Para ir concluyendo, digamos que la independencia del Poder Judicial estaría garantizada aunque no existiera el artículo 167. Acierta la Comisión Redactora del proyecto de Constitución que antes citábamos. El propósito del artículo 167 es preventivo, a saber “para mayor garantía de independencia”. Procesalmente preventivo porque se empeña en obstaculizar a la Asamblea dictar leyes en materia de independencia de los jueces, de estructura y funcionamiento del orden jurisdiccional.

El artículo 167 intenta prevenir que un proyecto de ley que atente contra la independencia de los jueces se transforme en ley. Una vez vigente como ley, sería la Sala Constitucional la encargada de juzgar si los diputados se propusieron atentar contra la independencia de la función jurisdiccional o si tal es el efecto de la ley. La exigencia de mayoría calificada tiene un límite constitucional ineludible: debe ser cuestión de atentar contra la independencia de los jueces, para lo cual habrá la Asamblea de reunir una mayoría calificada. Extender el obstáculo procesal a la actuación de la Asamblea a todo cuanto incluso tenga que ver con derechos y obligaciones de los servidores de la Corte como funcionarios públicos no es asunto de la división constitucional de poderes.