La PGR sostiene que el financiamiento de la UNGL y la ANAI responde a fines públicos y está sujeto a fiscalización. Una acción de inconstitucionalidad cuestiona que ambas organizaciones reciban recursos tributarios destinados al régimen municipal.
La Procuraduría General de la República (PGR) solicitó a la Sala Constitucional rechazar una acción de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 40 de la Ley sobre la Venta de Licores, que asigna una parte de lo recaudado por ese impuesto a la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL) y a la Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias (ANAI).
En el informe DPB-ESC-21218-2026, fechado el 8 de octubre de 2026 y presentado dentro del expediente judicial 26-030047-0007-CO, la Procuraduría concluyó que la distribución de esos recursos no vulnera la Constitución Política, pues ambas organizaciones desarrollan actividades vinculadas con el fortalecimiento del régimen municipal.
La acción fue presentada por Ana Gabriela Araya Pineda, quien cuestiona que una parte de los ingresos tributarios destinados al ámbito municipal termine financiando organizaciones que no son municipalidades. En particular, sostiene que la asignación de fondos a una asociación privada y a una entidad de afiliación voluntaria constituye un privilegio injustificado, contrario al deber constitucional de contribuir a los gastos públicos.
¿Cómo se distribuye el impuesto?
El artículo 40 de la Ley sobre la Venta de Licores establece que el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) recibe el 50% de lo recaudado para los fines previstos en su ley constitutiva. El otro 50% se destina al régimen municipal, pero se subdivide en dos partes.
De ese segundo tramo, la mitad se reparte directamente entre las municipalidades, de acuerdo con la población de cada cantón. La otra mitad se distribuye entre cuatro entidades vinculadas con el ámbito municipal, conforme a los siguientes porcentajes:
- 40% para la UNGL.
- 10% para la ANAI.
- 10% para la Red de Mujeres Municipalistas (Recomm).
- 40% para el Instituto de Formación y Capacitación Municipal y Desarrollo Local de la Universidad Estatal a Distancia (UNED), destinado exclusivamente a capacitación.
Estos porcentajes se aplican únicamente sobre la porción reservada para las cuatro organizaciones, no sobre la totalidad del impuesto. En términos de la recaudación total, la UNGL recibe el 10% y la ANAI el 2,5%, mientras que la Recomm obtiene el 2,5% y el instituto de la UNED otro 10%. El IFAM conserva el 50% y las municipalidades reciben directamente el 25% restante.
La distribución vigente fue establecida mediante la reforma introducida por la Ley 9047, de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, aprobada en 2012.
Cuestionamientos por el uso de fondos públicos
La accionante sostiene que el artículo 18 de la Constitución Política, que establece el deber de contribuir a los gastos públicos, no permite destinar recursos tributarios a organizaciones que carezcan de una función pública expresamente definida o cuya actividad no beneficie directamente a la población.
En el caso de la ANAI, argumenta que se trata de una asociación de derecho privado que no cuenta con una declaratoria legal de utilidad pública, no tiene encomendada por ley la prestación de un servicio público y recibe recursos sin que el artículo cuestionado establezca un destino específico para ellos.
Respecto a la UNGL, la demandante señala que su afiliación es voluntaria y que no todas las municipalidades forman parte de la organización. Según una certificación citada en la acción, 49 de las 84 municipalidades del país estaban afiliadas, por lo que considera injustificado que una entidad que no representa a todos los gobiernos locales reciba recursos procedentes de un impuesto de alcance nacional.
La accionante también cuestiona que la ley establezca expresamente el destino de los fondos correspondientes al IFAM y a la UNED, mientras que no impone una finalidad específica para los porcentajes asignados a la UNGL y la ANAI.
Bajo esos argumentos, solicitó a la Sala Constitucional anular exclusivamente las asignaciones correspondientes a esas dos organizaciones, sin impugnar las transferencias a la Recomm y a la UNED.
Procuraduría defiende potestad legislativa
La PGR rechazó los argumentos de fondo y sostuvo que la Constitución otorga a la Asamblea Legislativa una amplia potestad para establecer impuestos y definir el destino de los recursos que generan, siempre dentro de los límites constitucionales.
Según el órgano asesor del Estado, el concepto de gasto público no se restringe a la prestación directa de servicios por instituciones estatales, sino que también comprende desembolsos destinados a apoyar actividades que persiguen fines públicos.
La Procuraduría recordó que la jurisprudencia constitucional reconoce la posibilidad de establecer tributos con fines extrafiscales, es decir, impuestos que, además de recaudar dinero, pueden servir como instrumentos para alcanzar determinados objetivos de política pública.
En consecuencia, consideró que el financiamiento de organizaciones dedicadas al fortalecimiento del régimen municipal puede responder a una finalidad pública legítima, aun cuando la ley no establezca expresamente el uso específico de todos los recursos asignados.
Sobre este último punto, el informe sostiene que la ausencia de una finalidad detallada en la disposición legal no implica, por sí misma, que la asignación sea inconstitucional, cuando las funciones de las entidades beneficiarias permiten identificar su vinculación con el interés público.
Fondos para organizaciones públicas y privadas
En relación con la UNGL, la Procuraduría explicó que se trata de una entidad de derecho público, de carácter representativo y orientada a promover la autonomía de los gobiernos locales, cuya naturaleza jurídica fue reconocida mediante la Ley 5119.
Aunque la afiliación es voluntaria, la PGR consideró que esa característica no representa una violación al principio de igualdad, puesto que todas las municipalidades tienen la posibilidad de decidir si forman parte de la organización.
También señaló que el principio de generalidad tributaria se refiere a la aplicación del impuesto a las personas obligadas a pagarlo, y no a la distribución posterior de los recursos recaudados.
En ese sentido, el informe aclara que el impuesto sobre el expendio de licores tiene como contribuyentes a los patentados o licenciatarios de esas bebidas, y no a la generalidad de los ciudadanos. De acuerdo con el artículo 36 de la ley, el tributo no puede trasladarse al público consumidor.
Respecto a la ANAI, la Procuraduría reconoció que es una asociación de derecho privado, pero sostuvo que esa condición no impide que reciba recursos públicos, siempre que estos se destinen a actividades de interés general.
El informe indica que la organización agrupa a autoridades municipales y desarrolla tareas de asesoría, acompañamiento y articulación de políticas públicas relacionadas con el desarrollo de los gobiernos locales.
Para la PGR, la propia decisión legislativa de autorizar la transferencia constituye un reconocimiento del interés público de esas actividades, sin que resulte indispensable una declaratoria administrativa previa de utilidad pública.
Además, enfatizó que los recursos provenientes del impuesto conservan su naturaleza de fondos públicos, independientemente de que sean entregados a una entidad privada. Por ello, permanecen sujetos a los controles y a la fiscalización de la Contraloría General de la República (CGR).
Cuestiona legitimación de la demandante
La Procuraduría también planteó una objeción procesal: considera que la persona que presentó la acción carece de legitimación para impugnar la distribución de los recursos.
La demandante acudió a la Sala Constitucional invocando la protección de intereses difusos, una figura que permite cuestionar determinadas actuaciones cuando se considera que afectan intereses colectivos, como la protección de la Hacienda Pública.
Aunque la Sala admitió inicialmente la acción bajo ese criterio, la PGR sostuvo que la controversia se refiere esencialmente a la distribución de un impuesto pagado por los patentados de licores y destinado a organizaciones del régimen municipal.
Por esa razón, argumentó que la accionante no acreditó una relación directa con el pago del tributo ni representa a las municipalidades que eventualmente podrían considerar afectados sus intereses por la distribución de esos fondos.
La Procuraduría citó además una resolución de 1995 en la que la Sala Constitucional rechazó una impugnación anterior contra el mismo artículo 40 por falta de legitimación. No obstante, reconoció que aquel precedente es anterior a la reforma legal de 2012 que estableció la distribución actualmente cuestionada.
Con fundamento en estas consideraciones, el procurador general de la República, Iván Vincenti Rojas, solicitó a la Sala Constitucional rechazar la acción por falta de legitimación o, subsidiariamente, declararla sin lugar por el fondo, al estimar que las asignaciones cuestionadas son compatibles con la Constitución Política.