Abogacía del Estado sostiene que los órganos políticos municipales no reúnen las condiciones de imparcialidad necesarias para juzgar faltas al deber de probidad de funcionarios electos popularmente.
La Procuraduría General de la República (PGR) consideró que la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) que permite a los concejos municipales investigar y sancionar a alcaldes, intendentes y otros funcionarios municipales de elección popular por faltas al deber de probidad es contraria a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, por tanto, debe ser declarada inconstitucional.
Así lo señaló la Abogacía del Estado en un informe presentado el 29 de octubre ante la Sala Constitucional, dentro del expediente 26-034453-0007-CO, correspondiente a una acción de inconstitucionalidad promovida por la Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias de Costa Rica (ANAI), que cuestiona las facultades disciplinarias reconocidas a los gobiernos locales mediante distintas resoluciones del TSE.
El criterio, suscrito por el procurador general adjunto interino, Alonso Arnesto Moya, sostiene que encargar el juzgamiento de esas faltas a los concejos municipales, cuya composición es de naturaleza política, resulta incompatible con las garantías que deben proteger a las personas elegidas mediante el voto popular, particularmente cuando un procedimiento puede afectar el ejercicio de sus derechos políticos.
La Procuraduría advirtió que la conformación de los concejos municipales puede generar conflictos de interés, debido a las relaciones de afinidad o rivalidad política entre sus integrantes y las autoridades sometidas a investigación. Esto, según el informe, podría comprometer la imparcialidad necesaria para determinar si un alcalde o cualquier otro funcionario electo cometió una infracción.
El órgano asesor explicó que las mayorías políticas de un concejo podrían verse inclinadas a proteger a un funcionario de su misma agrupación o, por el contrario, a promover sanciones contra autoridades pertenecientes a partidos rivales, independientemente de la gravedad de los hechos investigados.
Asimismo, señaló que los integrantes de los concejos municipales generalmente no cuentan con la formación jurídica especializada necesaria para valorar pruebas en procedimientos disciplinarios complejos, circunstancia que, sumada a la naturaleza política de esos órganos, podría afectar el derecho de defensa y el debido proceso.
Jurisprudencia vigente desde 2007
La controversia se origina en una línea jurisprudencial desarrollada por el TSE desde 2007, mediante la cual estableció que corresponde a los gobiernos locales investigar y sancionar las faltas al deber de probidad cometidas por funcionarios municipales de elección popular.
El deber de probidad comprende las obligaciones de honestidad, rectitud y actuación conforme al interés público que deben respetar las personas que ejercen funciones públicas. Su incumplimiento puede dar lugar a procedimientos disciplinarios y sanciones, según la naturaleza y gravedad de la infracción.
Bajo el criterio del TSE, los concejos municipales pueden tramitar procedimientos administrativos e imponer sanciones como amonestaciones o suspensiones sin goce de salario. Cuando la gravedad de los hechos amerita la cancelación de las credenciales de una autoridad electa, corresponde al propio tribunal electoral conocer el asunto y decidir sobre la separación definitiva del cargo.
Esta distribución de competencias fue reafirmada por el TSE mediante la resolución 4375-E8-2022, del 23 de junio de 2022, en la que también aclaró que las investigaciones preliminares pueden ser realizadas por los concejos municipales o por la Procuraduría de la Ética Pública, sin que la intervención de esta última resulte obligatoria.
La ANAI, presidida por Juan Diego González Picado, impugnó cuatro resoluciones del TSE emitidas entre 2007 y 2022, bajo el argumento de que los concejos municipales no tienen una relación de superioridad jerárquica sobre los alcaldes y que ninguna ley les atribuye expresamente una potestad general para sancionarlos.
La asociación sostiene, además, que permitir a un órgano político investigar y sancionar a otra autoridad elegida mediante el voto popular puede propiciar persecuciones políticas y afectar el mandato democrático conferido por la ciudadanía.
La Sala Constitucional admitió la acción para estudio en octubre. El procedimiento busca determinar si la interpretación desarrollada por el TSE resulta compatible con la Constitución Política y las obligaciones internacionales de Costa Rica en materia de derechos humanos.
Procuraduría invoca sentencia de la Corte Interamericana
Uno de los principales fundamentos del criterio de la Procuraduría es la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el caso Petro Urrego contra Colombia, dictada el 8 de julio de 2020.
Ese proceso se originó en la destitución e inhabilitación por 15 años de Gustavo Petro Urrego, entonces alcalde mayor de Bogotá, mediante una sanción impuesta por la Procuraduría General de Colombia. La Corte IDH determinó que el Estado colombiano vulneró sus derechos políticos y garantías judiciales, debido a que la sanción fue impuesta por una autoridad administrativa y no mediante una condena dictada por un juez competente en un proceso penal.
La Procuraduría costarricense considera que este precedente resulta aplicable a la controversia sobre las facultades sancionatorias de los concejos municipales, pues el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece condiciones para restringir el ejercicio de derechos políticos.
Según el informe, el juzgamiento de faltas al deber de probidad atribuidas a funcionarios municipales electos popularmente no puede quedar en manos de un órgano administrativo mediante un procedimiento de esa misma naturaleza, dado que ello contravendría las garantías convencionales interpretadas por la Corte IDH.
La Procuraduría también examinó el argumento de que los concejos municipales podrían concentrar las funciones de investigación, acusación y decisión dentro de los procedimientos disciplinarios.
Sin embargo, consideró que ese cuestionamiento particular no puede resolverse mediante la acción de inconstitucionalidad presentada, porque las resoluciones del TSE impugnadas no establecen necesariamente que todas esas funciones deban recaer en las mismas personas. Si existiera una vulneración de ese tipo en un procedimiento concreto, señaló que correspondería examinarla mediante un recurso de amparo.
¿Quién debería sancionar a los alcaldes?
El informe reconoce que una eventual declaratoria de inconstitucionalidad plantea un problema adicional: determinar qué órgano tendría competencia para investigar y sancionar las faltas al deber de probidad de las autoridades municipales elegidas popularmente.
Una primera alternativa examinada por la Procuraduría consiste en trasladar esa competencia al TSE, que ejerce funciones jurisdiccionales especializadas en materia electoral y actualmente tiene la potestad de resolver los procedimientos que pueden terminar con la cancelación de credenciales.
El órgano asesor recordó que el propio TSE ha defendido su condición de juez especializado de la República y la compatibilidad de sus funciones jurisdiccionales con las exigencias establecidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
No obstante, la Procuraduría advirtió que existe una dificultad jurídica para adoptar esa solución, pues el artículo 23.2 de la Convención Americana y la interpretación realizada en el caso Petro Urrego exigen una condena dictada por un juez competente en un proceso penal cuando se trata de determinadas restricciones de derechos políticos.
En consecuencia, sostuvo que no necesariamente bastaría con trasladar los procedimientos a la jurisdicción electoral, ya que esta no constituye un proceso penal en sentido estricto.
Por ello, planteó dos alternativas sujetas a la interpretación que adopte la Sala Constitucional. La primera consiste en permitir que el TSE asuma el juzgamiento de las faltas al deber de probidad, incluso cuando no ameriten la pérdida de credenciales, si los magistrados constitucionales consideran que su naturaleza jurisdiccional satisface las exigencias de la Convención.
La segunda alternativa sería que la Sala conceda un plazo razonable a la Asamblea Legislativa para aprobar una ley que establezca un nuevo sistema de juzgamiento, compatible con las obligaciones internacionales del país.
Pide proteger sanciones que ya están firmes
La Procuraduría también solicitó que, si la Sala Constitucional declara con lugar la acción de inconstitucionalidad, se mantengan los efectos de las decisiones sancionatorias de los concejos municipales que ya adquirieron firmeza.
Esta solicitud pretende evitar que una eventual anulación de la jurisprudencia del TSE provoque consecuencias sobre procedimientos concluidos y decisiones que ya no están pendientes de recursos ordinarios.
El informe recomienda que la Sala dimensione los efectos de su sentencia para proteger la seguridad jurídica y evitar alteraciones en situaciones administrativas consolidadas.
