Más de 127 mil asegurados perdieron sus consultas, procedimientos y cirugías debido a la huelga de ocho días en los centros médicos de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) durante el mes de agosto.

El movimiento concluyó tras la firma de un acuerdo entre el Ejecutivo, la Caja y los sindicatos de la institución, el cual ha generado fuertes críticas desde el sector empresarial privado, partidos de oposición en la Asamblea Legislativa y la Defensoría de los Habitantes, trayendo además consecuencias políticas para el Gobierno como el freno a los proyectos de ley que contienen préstamos de apoyo presupuestario negociados con organismos multilaterales.

Para esta entrega de A Fondo les explicamos cómo inició el conflicto, cuáles eran los verdaderos puntos de disputa y en qué consiste la solución alcanzada entre las tres partes.

Cronología

Para comprender lo ocurrido, es necesario tener claridad en el orden de los hechos:

El 19 de octubre de 2018 14 diputados de las bancadas de Restauración Nacional (y sus tránsfugas), Integración Nacional y Frente Amplio consultaron a la Sala Constitucional aspectos del entonces proyecto de ley 20.580 Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Específicamente alegaron que la Regla Fiscal solo exceptuaba al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y al Régimen No Contributivo de la Caja, mas no al Seguro de Enfermedad y Maternidad (SEM), lo que resultaba violatorio del artículo 73 de la Constitución Política que dispone la autonomía que tiene la institución.

El 23 de noviembre de 2018 la Sala Constitucional dispuso mediante la sentencia 2018—19511 que la Regla Fiscal no era inconstitucional, siempre y cuando se entendiera que además de los regímenes IVM y RNC, el Seguro de Enfermedad y Maternidad (SEM) de la Caja también estaba excluido de su aplicación.

El 3 de diciembre de 2018 la Asamblea Legislativa aprobó en segundo debate el expediente 20.580, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Ese mismo día fue sancionado por el Poder Ejecutivo.

El 4 de diciembre de 2018 la Ley 9635 entró a regir en lo que respecta a lo relacionado con Empleo Público, lo que incluye la modificación a los porcentajes de pago por dedicación exclusiva, prohibición y anualidades. Sin embargo, la ley no es clara en lo que respecta a la conversión a montos nominales de las anualidades: no dice si solo se deben nominalizar las futuras, o si las anteriores a la vigencia de la ley también.

El 18 de febrero de 2019 se publica en La Gaceta el Decreto Ejecutivo 41.564 emitido el 11 de febrero, el cual dispone que:

  • Las anualidades previas a la entrada en vigencia de la Ley 9635 se seguirán pagando en las condiciones en que originalmente fueron otorgadas y que solo las obtenidas después de la entrada en vigencia del plan fiscal se calcularían a partir de los nuevos parámetros.
  • Establece que cualquier otro incentivo o compensación existente (diferente a los señalados en el plan fiscal) que a la entrada en vigencia de la Ley 9635 se encuentre expresado en términos porcentuales, deberá calcularse mediante un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018.
  • No indica que los incentivos otorgados antes de la entrada en vigencia de la ley debían nominalizarse.
  • No dice nada sobre la forma en que se deben reconocer las anualidades a los funcionarios que fueran ascendidos, descendidos, permutados o cambiados de puesto.

El 20 de febrero de 2019 la Caja Costarricense del Seguro Social suscribe con los sindicatos de la institución el Acta de acuerdos celebrada entre CCSS y representantes sindicales para la implementación de la Ley 9635. Usando como referencia el Plan Fiscal y el Decreto Ejecutivo 41.564 del 18 de febrero (y sus vacíos), las partes acuerdan que:

  • Las anualidades que serán nominalizadas serán únicamente las obtenidas por los funcionarios después de la entrada en vigencia de la Ley 9635, de modo que las anteriores se mantendrían en valores porcentuales.
  • Todos los incentivos, complementos, sobresueldos y pluses salariales de los funcionarios que antes de la entrada en vigencia de la ley estaban definidos en términos o valores porcentuales, se seguirían pagando de esa forma.
  • Dispone que en caso de ascensos, descensos, permutas o cambio de puesto del funcionario de la Caja, las anualidades acumuladas antes de la entrada en vigencia de la ley se continuarán pagando porcentualmente y según el puesto que ocupe el funcionario.

El 22 de mayo de 2019, el presidente de la República y las ministras de Planificación y Hacienda emiten el Decreto Ejecutivo 41.729 que reforma el Decreto Ejecutivo 41.564 en lo relativo a anualidades e incentivos. En él se dispone que:

  • Todas las anualidades, tanto las ganadas antes y después de la entrada en vigencia de la Ley 9635 debían ser nominalizadas.
  • Todos los incentivos, otorgados antes o después de la entrada en vigencia de la ley, debían nominalizarse.
  • Las anualidades ganadas por un funcionario que fuera ascendido de puesto no podían ser revalorizadas con el salario base del puesto al que se ascienda.

Con dichas modificaciones, el decreto contradice los acuerdos alcanzados entre la CCSS y los sindicatos el 20 de febrero de 2019 en cuanto a nominalización de anualidades y pluses. Es aquí donde inicia el conflicto.

El 15 de julio de 2019 la Caja inicia discusiones y análisis con el Ejecutivo y sindicatos para determinar los efectos que tuvo el segundo decreto (41.729) sobre el acta de acuerdos del 20 de febrero. Dos días después, el 17 de julio de 2019, los sindicatos de la Caja llaman a huelga general en la institución.

El 31 de julio de 2019 el presidente de la República y las ministras de Hacienda y Planificación suscriben el Decreto Ejecutivo 41.807 del 23 de julio del 2019 que reforma el Decreto Ejecutivo 41.564 y en él se modifica únicamente lo relativo a anualidades de funcionarios que sean ascendidos o descendidos, en el sentido que:

  • Si el funcionario es ascendido, sus futuras anualidades se le reconocerán con el valor correspondiente a su nuevo puesto como un monto nominal fijo. Se prohíbe revalorizar las anualidades obtenidas previo al ascenso. Aplicará de igual forma para el caso de descensos.

Con este decreto, se contradice el acuerdo CCSS-Sindicatos de febrero en lo relacionado a anualidades para funcionarios que sean descendidos.

El 31 de julio de 2019 a la medianoche entra a regir la renuncia de Rodolfo Piza como ministro de la Presidencia. Al día siguiente asume Víctor Morales Mora el cargo.

El 4 de agosto de 2019 se da la negociación entre sindicatos, Poder Ejecutivo y CCSS previo a la huelga. Resulta infructuosa.

El 5 de agosto de 2019 inicia la huelga en la Caja. Inicialmente se contempló como una huelga de 72 horas que concluiría a las 6 a.m. del miércoles 7 de agosto. Los sindicatos exigían: frenar la privatización en la CCSS, hacer respetar el acuerdo de febrero y no aplicar la regla fiscal en la institución. En horas de la tarde, la institución plantea a los tribunales la solicitud de declaratoria de ilegalidad del movimiento, bajo el expediente 19-001752-1178-LA. Dicha solicitud no ha sido resuelta.

El 6 de agosto de 2019 en horas de la tarde, los sindicatos de la Caja anuncian que la huelga se extenderá 72 horas más, concluyendo entonces el sábado 10 de agosto a las 6:00 am.

El 9 de agosto de 2019 los sindicatos anuncian que la huelga en la Caja se mantendrá por tiempo indefinido. Exigen la instalación de una mesa de diálogo de alto nivel y que el Ejecutivo respete el acuerdo CCSS-Sindicatos de febrero. Ese mismo día el presidente de la República y las ministras de Planificación y Hacienda emiten el Decreto Ejecutivo 41.904, que modifica el Decreto Ejecutivo 41.564, y dispone que:

  • Para el cálculo de anualidades, deberá reconocerse el tiempo prestado en otras instituciones estatales.

El 12 de agosto de 2019 en horas de la noche, el Poder Ejecutivo representado por los ministros de la Presidencia y Trabajo; las autoridades de la Caja y los sindicatos de la institución firman el acuerdo que pone fin a la huelga. En él se dispone:

  • La CCSS iniciará un proceso judicial para declarar la lesividad del acuerdo CCSS-Sindicatos de febrero, por contrariar los decretos emitidos por el Poder Ejecutivo en lo que respecta a la forma de pagar las anualidades y pluses otorgados de previo a la entrada en vigencia del plan fiscal.
  • Mientras ese proceso judicial obtiene sentencia judicial en firme, el acuerdo CCSS-Sindicatos de febrero se mantiene vigente.
  • Se reitera que la Regla Fiscal no aplica a la CCSS por disposición expresa de la ley y de la resolución de la Sala Constitucional.
  • No se menciona absolutamente nada sobre la "privatización" de la Caja. 

Efectos del acuerdo

El siguiente es un caso hipotético que permite ejemplificar los efectos que tiene el acuerdo CCSS-Sindicatos de febrero.

Escenario 1. Laura es una Médico Jefe 1 de la Caja del Seguro Social desde hace 15 años. El salario base de ese puesto es (a enero de 2018) de ₡1.011.291. En todas sus evaluaciones de desempeño ha obtenido calificación de "muy buena", por lo que ha ganado 15 anualidades que en la institución eran de 5,5% antes de la reforma fiscal. Adicionalmente, se le otorgó la compensación para no ejercer su profesión liberalmente, lo que implica un 65% adicional a su salario base y por trabajar en zona rural recibe otro incentivo de 17% adicional.

  • Salario base enero 2018: ₡1.011.291
  • Anualidades previas a diciembre 2018: 15 × (5.5% de ₡1.011.291) = ₡834.315,08
  • Anualidades posteriores a diciembre 2018: 0 × (1,94% de ₡1.011.291) = ₡0
  • Prohibición: 65% de ₡1.011.291 = ₡657.339,15
  • Zona Rural: 17% de ₡1.011.291 = ₡171.919,47
  • Total: ₡2.674.864,70

Dado el acuerdo CCSS-Sindicatos, sus 15 anualidades ganadas hasta ahora y sus pluses seguirán calculándose de forma porcentual respecto al salario base. De este modo, cada vez que el salario base aumente, sus pluses y anualidades ganadas antes de la reforma fiscal aumentarán de igual forma. Sus futuras anualidades, por ser profesional, serán de solo 1,94% del salario base a enero de 2018, es decir, de ₡19.619,05 cada una.

Escenario 2. Carlos fue contratado como Médico Jefe 1 para zona rural de la Caja del Seguro Social el 10 de diciembre de 2018, después de la reforma fiscal. Su salario base es de ₡1.011.291. También se le otorgó la compensación para no ejercer su profesión liberalmente, cuyo porcentaje después de la reforma fiscal es 30% sobre el salario base de enero de 2018 para licenciados o funcionarios con grado académico superior. Por trabajar en zona rural también recibe el incentivo del 17% adicional que tiene la Caja.

  • Salario base enero 2018: ₡1.011.291
  • Anualidades posteriores a diciembre 2018: 0 × (1,94% de ₡1.011.291) = ₡0
  • Prohibición: 30% de ₡1.011.291  = ₡303.387,30
  • Zona Rural: 17% de ₡1.011.291  = ₡171.919,47
  • Total: ₡1.486.597,77

Diferencia al año cinco. Se cumplieron cinco años desde la entrada en vigencia de la Ley 9635 y aún no hay sentencia del Tribunal Contencioso sobre el proceso de lesividad. El salario base del puesto Médico Jefe 1 de la CCSS llegó a ₡1.172.363,44 (calculando un ajuste salarial por inflación del 3% anual).

Escenario 1. Laura sigue trabajando en el mismo puesto. Recibe los mismos incentivos y ahora tiene cinco anualidades más.

  • Salario base enero 2023: ₡1.172.363,44
  • Anualidades previas a diciembre 2018: 15 × (5.5% de ₡1.172.363,44) =  ₡967.199,84
  • Anualidades posteriores a diciembre 2018: 5 × (1,94% de ₡1.011.291) = ₡98.095,23
  • Prohibición: 65% de ₡1.172.363,44 = ₡762.036,23
  • Zona Rural: 17% de ₡1.172.363,44 = ₡199.301.78
  • Total: ₡3.198.996.52 (+₡524.131,83 respecto a hace cinco años, de los cuales ₡264.964,18 fueron por mantener el cálculo porcentual de las anualidades e incentivos, ₡98.095,23 por las anualidades a partir de diciembre 2018 y el resto por el ajuste inflacionario)

Escenario 2. Carlos sigue trabajando en el mismo puesto. Recibe los mismos incentivos y ahora tiene cinco anualidades.

  • Salario base enero 2023: ₡1.172.363,44
  • Anualidades posteriores a diciembre 2018: 5 × (1,94% de ₡1.011.291) = ₡98.095,22
  • Prohibición: 30% de ₡1.011.291 = ₡303.387,30
  • Zona Rural: 17% de ₡1.011.291 = ₡171.919,47
  • Total: ₡1.745.765,43 (+₡259.167,66 respecto a hace cinco años, de los cuales ₡98.095.22 fueron por anualidades a partir de diciembre 2018 y el resto por el ajuste inflacionario)

Debido a que entró a laborar para la CCSS con posterioridad a la entrada en vigencia del plan fiscal, las anualidades y pluses de Carlos no serán actualizados cuando el salario base de su puesto aumente, a diferencia de Laura. 

Proceso de lesividad

El proceso de lesividad está regulado en el Código Procesal Contencioso Administrativo y está constituido como el proceso judicial en el cual la propia Administración autora de un acto administrativo declaratorio de derechos solicita su nulidad, por ser el mismo contrario a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza.

En este caso, las autoridades de la Caja reconocen que el Acuerdo CCSS-Sindicatos de febrero es lesivo a los intereses públicos o económicos por contrariar los decretos que norman el plan fiscal en lo relativo a anualidades y pluses, por lo que solicitan a una autoridad judicial que lo anule.

Según las estadísticas revisadas por Delfino.cr, este tipo de proceso judicial tarda en promedio cinco años en recibir sentencia en el Tribunal Contencioso Administrativo. Mientras ello ocurre, el acuerdo CCSS-Sindicatos se mantiene vigente, de modo que las anualidades y pluses otorgados antes de la entrada en vigencia del plan fiscal se seguirán pagando de forma porcentual.

Si la CCSS gana el proceso de lesividad, podría solicitar al juez que ordene la recuperación de las sumas pagadas de más durante todo ese tiempo. Si la institución pierde el proceso, el acta de acuerdos con los sindicatos firmada en febrero se mantendrá vigente.

Declaratoria de ilegalidad del movimiento

El 5 de agosto del 2019, justo el primer día del movimiento de huelga, la Caja solicitó al Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José declarar la ilegalidad del movimiento.

Pese a que el Código de Trabajo es claro en que las huelgas en los servicios hospitalarios son ilegales, los sindicatos las realizan porque las autoridades no pueden tomar medidas disciplinarias como despidos o rebajos de salarios hasta que un juez no haya declarado la ilegalidad de la huelga; e inclusive, dicha firmeza se adquiere (en caso de apelación) hasta que el Tribunal de Apelaciones de Trabajo dicte sentencia.

De igual forma, la Sala Constitucional ha reiterado en múltiples ocasiones en los últimos años que las huelgas en los servicios hospitalarios están prohibidas, por poner en peligro la vida y la salud de las personas. Pese a ello, los juzgados no pueden emitir fallos directos y deben dar audiencia a los sindicatos, con el inconveniente de que la notificación debe ser presencial y se han registrado en las últimas ocasiones casos en que los dirigentes sindicales se esconden de los notificadores.

En el caso de esta huelga recién concluida, el juzgado se encuentra esperando prueba adicional desde el 16 de agosto, de modo que aún no hay sentencia de primera instancia.

Inclusive, la huelga registrada en la Caja en el mes de julio y cuya solicitud de declaratoria de ilegalidad se tramita en el expediente 19-001517-0173-LA desde el 4 de julio registra, según el Sistema de Gestión en Línea del Poder Judicial, audiencia de notificación fallida para la Unión Nacional de Empleados de la Caja y la Seguridad Social (Undeca). De igual forma, en este proceso aún no hay sentencia de primera instancia.

Las opciones no usadas

Aunque podrían ser señaladas como herramientas "rompe-huelgas", el ordenamiento jurídico nacional dispone de herramientas que el Gobierno podía emplear para mitigar algunos de los efectos de la huelga hacia los asegurados.

Solicitud de medida cautelar al Juzgado de Trabajo: La Reforma Procesal Laboral aprobada en 2016 dispuso en su artículo 489 la posibilidad de que el órgano jurisdiccional dictara medidas cautelares (antes del proceso o durante su tramitación e inclusive en la fase de ejecución) para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Según el artículo 490, las medidas se ordenarán a solicitud de parte; y de oficio únicamente en los casos expresamente previstos en la ley. Pese a ello, la Caja no solicitó la medida cautelar de ordenar a los huelguistas regresar a sus puestos de trabajo mientras se dictaba sentencia y al no estar expresamente previsto en la ley, el juez no pudo ordenarlo de oficio.

Órdenes sanitarias: La Ley General de Salud dispone que toda persona está obligada a acatar las órdenes generales, particulares, ordinarias y de emergencia que las autoridades de salud dicten en el ejercicio de sus competencias orgánicas; y que las mismas son de orden público de modo que en caso de conflicto, prevalecen sobre cualesquiera otras de igual validez formal. Más expresamente, el artículo 341 de la ley autoriza al dictado de ordenes y medidas especiales para evitar el riesgo o daño a la salud de las personas o que éstos se difundan o se agraven y para inhibir la continuación o reincidencia en la infracción de los particulares.

Aunque el Ministerio de Salud intentó emitir algunas órdenes sanitarias para obligar a algunos huelguistas de sectores críticos a volver a sus puestos (cocina, lavandería, etc.), tal y como confesó un dirigente sindical la información necesaria para emitir dichas órdenes fue ocultada para que el dictado de las mismas fuera entorpecido. Desobedecer una orden sanitaria emitida por el Ministerio de Salud puede acarrear prisión de seis meses a tres años por el delito desobediencia estipulado en el artículo 314 del Código Penal.

En lo que no hay conflicto

La Caja no ha tenido mayores inconvenientes en aceptar e implementar otras disposiciones del plan fiscal.

El nuevo tope de cesantía de 8 años (que lo redujo de los 20 años que anteriormente pagaba la institución) se aplicó desde el 4 de diciembre de 2018, tal y como lo ordenó el transitorio 17 de la Ley 9635 y su artículo 39.

Los nuevos tractos del Impuestos sobre la Renta (conocido como Impuesto al Salario) se implementaron desde julio, tal y como lo ordenó la ley.

De igual forma, desde el 4 de diciembre de 2018 los funcionarios que reciban nuevo contrato de dedicación exclusiva o compensación por prohibición para ejercer su profesión de forma liberal, lo reciben con los porcentajes reformados que dispuso la ley.

En el caso de dedicación exclusiva se otorga 25% sobre el salario base para funcionarios con licenciatura o grado académico superior; y 10% para funcionarios con bachillerato universitario. La compensación por prohibición es del 30% para funcionarios con licenciatura o grado académico superior y de 15% para profesionales con bachillerato universitario.

Anteriormente se reconocía 65% y 30% por prohibición, según grado académico; y entre 55% y 25% por dedicación exclusiva, según grado académico.

Las nuevas anualidades (ganadas a partir de la entrada en vigencia de la ley) se otorgan como un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable. En lo que respecta a la nueva evaluación del desempeño para ganarlas, se está a la espera de que el Ministerio de Planificación defina la metodología a usar.

Las anualidades para puestos no profesionales serán de 2,56% y para profesionales de 1,94%. Esos porcentajes deben convertirse al monto equivalente al salario base de enero del 2018 del puesto que ostente el funcionario, y no se actualizará.

También se aplicó el artículo 42 de la ley que dispone el tope al salario de los nuevos funcionarios, de modo que ninguno gane más que el presidente de la República.

Asimismo, ya se aplica el artículo 53 de la ley en lo que se refiere al incentivo por carrera profesional, en el sentido de que no será reconocido para aquellos títulos o grados académicos que sean requisito para el puesto. Además, las actividades de capacitación se reconocerán a los servidores siempre y cuando estas no hayan sido sufragadas por las instituciones públicas. De igual forma, los nuevos puntos de carrera profesional solo serán reconocidos salarialmente por un plazo máximo de cinco años.

Incumplimiento

La Caja se encuentra en incumplimiento en lo que respecta al artículo 52 del plan fiscal, específicamente en cuanto a la obligación de migrar a pago mensual con adelanto quincenal, dejando en el olvido el pago bisemanal.

La institución alega imposibilidad tecnológica para cumplir con la reforma en el tiempo fijado en el transitorio 29, la cual dispuso tres meses para hacer el cambio. Por ello, el acuerdo Ejecutivo-CCSS-Sindicatos incluye el que el Gobierno presente a la Asamblea Legislativa una reforma para que la Caja pueda seguir pagando bisemanalmente.