Proyecto elimina el control de eficiencia, vuelve a impedir que investigaciones de la Contraloría suspendan actos y contratos y retoma restricciones planteadas en la primera 'Ley Jaguar'.
El Gobierno de Laura Fernández Delgado presentó ante la Asamblea Legislativa un nuevo proyecto para restringir varias competencias de la Contraloría General de la República mediante reformas que retoman planteamientos incluidos en la primera Ley Jaguar impulsada por la Administración de Rodrigo Chaves Robles y que la Sala Constitucional declaró inconstitucionales en 2024.
El expediente 25.722, presentado este miércoles como parte del paquete de proyectos con el que Fernández conmemoró sus primeros 100 días de gobierno, reforma 15 artículos de la Ley Orgánica de la Contraloría, deroga otro y modifica nueve artículos de la Ley General de Control Interno. El Ejecutivo sostiene que pretende impedir que los órganos fiscalizadores incurran en "coadministración", pero la propuesta también elimina el control de eficiencia, restringe las medidas que puede adoptar la Contraloría durante sus investigaciones y limita el alcance de sus auditorías al "resguardo de los fondos públicos exclusivamente".
El antecedente directo se remonta a junio de 2024, cuando el Gobierno de Chaves presentó el expediente 24.364 "Ley Jaguar para impulsar el desarrollo de Costa Rica", con la intención de someterlo posteriormente a referéndum. Cuatro de sus artículos modificaban los artículos 11, 12, 17 y 22 de la Ley Orgánica de la Contraloría para reducir o delimitar diferentes potestades del órgano fiscalizador. La Sala Constitucional analizó esas disposiciones a solicitud del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), antes de autorizar una eventual convocatoria a referéndum.
La Sala resolvió el 29 de julio de 2024 que las cuatro reformas presentaban problemas de constitucionalidad: por mayoría declaró completamente inconstitucional la modificación al artículo 11; declaró inconstitucional la reforma al artículo 12, excepto por los verbos "sustituir" y "abarcar"; por unanimidad declaró inconstitucional el cambio al artículo 17, relacionado con el control de eficiencia, y por mayoría declaró completamente inconstitucional la modificación al artículo 22, que pretendía impedir que la Contraloría suspendiera actos y contratos durante sus investigaciones.
Vuelve a eliminar el control de eficiencia
Uno de los principales puntos de coincidencia con el fallido proyecto de Chaves está en el control de eficiencia. La legislación vigente establece en su artículo 11 que el sistema de fiscalización debe garantizar tanto la legalidad como la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos, mientras que el artículo 17 faculta a la Contraloría para fiscalizar esa eficiencia, emitir informes, efectuar prevenciones y dictar instrucciones y órdenes.
La primera Ley Jaguar modificaba ambas disposiciones. En el artículo 11 mantenía la eficiencia sobre los controles internos, pero eliminaba expresamente el control de eficiencia sobre el manejo de los fondos públicos; paralelamente, modificaba el artículo 17 para reducir las herramientas con las que la Contraloría ejercía ese control.
La Sala Constitucional concluyó entonces que la vigilancia de la Hacienda Pública no puede reducirse a un control de legalidad y que incluye necesariamente la eficiencia en el uso de los fondos públicos. El tribunal señaló que el legislador no puede cercenar competencias derivadas de los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y, con ese fundamento, declaró inconstitucionales las modificaciones a los artículos 11 y 17.
El nuevo proyecto vuelve sobre esa materia y adopta una fórmula incluso distinta a la planteada en 2024. Su propuesta para el artículo 11 señala que el sistema tendrá como finalidad «garantizar la legalidad en materia de resguardo de los fondos públicos exclusivamente», sin mencionar el control de eficiencia. Además, el proyecto directamente deroga el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Contraloría, que regula actualmente esa potestad.
La propia exposición de motivos reconoce el cambio y explica que la derogación del artículo 17 busca guardar «congruencia con la nueva finalidad del ordenamiento de control centrada en la legalidad». Sin embargo, esa finalidad entra nuevamente en el terreno que la Sala analizó en 2024, cuando determinó que el control constitucional de la Contraloría sobre los fondos públicos abarca tanto su legalidad como su eficiencia.
Repite prohibición que Sala IV declaró inconstitucional
El paralelismo más directo aparece en el artículo 22 de la Ley Orgánica de la Contraloría. La primera Ley Jaguar pretendía establecer que las investigaciones del órgano contralor no pudieran suspender la ejecución de actos y contratos del Estado y que una medida de ese tipo únicamente pudiera proceder mediante una orden judicial.
La Sala declaró completamente inconstitucional esa reforma por mayoría. El tribunal determinó que impedir a la Contraloría adoptar una medida cautelar de suspensión reducía sus potestades de fiscalización, pues esa herramienta puede utilizarse para evitar perjuicios graves o daños irreparables a la Hacienda Pública mientras desarrolla una investigación. Incluso los tres magistrados que salvaron parcialmente el voto coincidieron en que resultaba inconstitucional eliminar esa potestad cuando se tratara de actos o contratos directamente vinculados con el manejo de fondos públicos.
Pese a ese antecedente, el expediente propuesto este miércoles por Laura Fernández incorpora prácticamente la misma regla. El nuevo artículo 22 establece que una investigación de la Contraloría no podrá suspender la ejecución de "estudios, análisis, actos y contratos" del Estado o sus instituciones y vuelve a disponer que esa suspensión únicamente podrá efectuarse mediante una orden judicial.
El proyecto introduce además otro cambio que no figuraba en aquella reforma: el artículo 22 vigente obliga a la Contraloría a iniciar sumarios o investigaciones especiales cuando lo soliciten órganos parlamentarios de la Asamblea Legislativa o conjuntamente al menos cinco diputados. La nueva redacción elimina esa obligación y únicamente mantiene la posibilidad de investigar de oficio, a petición de un sujeto fiscalizado o de cualquier interesado.
Retoma límites a las actuaciones de la Contraloría
Otro punto de coincidencia corresponde al artículo 12. La primera Ley Jaguar pretendía prohibir a la Contraloría "sustituir, abarcar, interferir, ordenar, interpretar, advertir, recordar" o recomendar asuntos propios de la Administración activa, además de impedirle evaluar previamente su gestión administrativa. La mayoría de la Sala declaró inconstitucional esa reforma, salvo por las palabras "sustituir" y "abarcar", al considerar que efectivamente la Contraloría no ejerce funciones de Administración activa.
El Gobierno utiliza precisamente esa excepción para justificar ahora la nueva iniciativa. La exposición de motivos del proyecto de Laura Fernández cita la resolución de 2024 y sostiene que el legislador puede aclarar que la Contraloría no debe sustituir ni abarcar competencias exclusivas de la Administración activa. El nuevo proyecto, a diferencia de la primera Ley Jaguar, conserva expresamente a la Contraloría como órgano rector del sistema y mantiene su capacidad de emitir instrucciones y órdenes.
Sin embargo, la nueva redacción no se limita a los dos verbos que la Sala avaló. También dispone que la Contraloría "no podrá evaluar previamente la gestión administrativa" y prohíbe que emita disposiciones que "interfieran indebidamente o invadan" competencias y decisiones de la Administración activa. La prohibición de evaluar previamente la gestión ya aparecía expresamente en la primera Ley Jaguar dentro del artículo que la Sala declaró inconstitucional, salvo por "sustituir" y "abarcar".
La iniciativa extiende esas restricciones a la Ley General de Control Interno. El texto señala que la Contraloría, las auditorías internas, las auditorías externas y demás instituciones fiscalizadoras no podrán "sustituir ni abarcar, ordenar o recomendar" asuntos de la Administración activa, sustituir decisiones de oportunidad y conveniencia ni evaluar previamente la gestión administrativa. También reduce los objetivos del sistema de control interno a proteger los fondos públicos y exigir el cumplimiento de la ley en su resguardo.
Tras el revés constitucional de julio de 2024, el Gobierno de Chaves presentó el expediente 24.467, conocido como la Ley Jaguar 2.0. En materia de Contraloría, esa versión abandonó las reformas a los artículos 11, 17 y 22 y se concentró en modificar el artículo 12 para establecer que el órgano contralor no podía sustituir ni abarcar asuntos correspondientes a la Administración activa, precisamente los dos términos que la primera resolución de la Sala había considerado constitucionales.
La Sala Constitucional analizó posteriormente esa segunda propuesta y, por mayoría, no encontró un vicio de constitucionalidad en la reforma al artículo 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría. El tribunal sí encontró problemas constitucionales en otras disposiciones de la segunda versión. relacionadas con contratación pública y las alianzas estratégicas de Japdeva.