La importancia que ha adquirido el derecho ambiental en las últimas dos décadas no puede ser soslayada. Prácticamente en todo el mundo, la normativa relacionada con la protección del medio ha tenido un crecimiento exponencial no solo a nivel internacional (convenios y otros instrumentos internacionales) sino a nivel nacional. Vacíos y lagunas en las regulaciones en las más diversas áreas, entre ellas el cambio climático, las sustancias químicas o la calidad del aire y del agua han sido gradualmente subsanadas y solventadas mediante disposiciones legales de la más diversa índole.
No obstante, una crítica frecuente por parte de comunidades, organizaciones no gubernamentales y el sector privado apunta a cómo estos nuevos marcos legales emitidos año con año no se cumplen apropiadamente, es decir resultan finalmente poco efectivos para alcanzar los objetivos y cambios que pretenden y por los cuales fueron elaborados en primer lugar.
Del comprensivo y profundo reporte del ONU-Ambiente lanzado a inicios del 2019 sobre el "Estado Ambiental de Derecho” a nivel global, quizá la conclusión más relevante que presenta sobre la evolución y estado actual de la normativa ambiental radica en puntualizar lo que considera su gran carencia y reto futuro: el cumplimiento de inmensa cantidad de legislación ambiental que está siendo promulgada.
Si consideramos los últimos 10 años en los cuales se han realizado inventarios similares por parte del Estado de La Nación, se concluye que hemos alcanzado aproximadamente 1000 regulaciones adicionales que hoy en día engrosan el marco jurídico ambiental, si bien en algunos casos se trata de reformas o se derogan disposiciones preexistentes. Asimismo, una cantidad importante de estas corresponde a disposiciones sustantivas las cuales -en general- establecen derechos, obligaciones, restricciones y prohibiciones y crean trámites y procedimientos específicos para utilizar los recursos naturales y bienes ambientales. Paradójicamente, en una gran mayoría las nuevas normas se carecen de una asignación fresca de recursos presupuestarios, técnicos, tecnológicos y humanos para poder satisfacer las expectativas de los ciudadanos.
Causas de la inefectividad
En los párrafos siguientes (adaptado de Peña Chacón, Mario. Derecho ambiental efectivo, 1era Edición, Universidad de Costa Rica, San José, 2016) se presentan algunas reflexiones sobre las posibles causas de la inefectividad del derecho ambiental que inciden sobre la operatividad para evitar, reducir o sancionar las afectaciones a los bienes ambientales.
- Cantidad y multiplicación de normativa ambiental. Más de cien nuevas normas (muchas de ellas caracterizadas como de " comando y control”) en promedio son emitidas cada año, lo cual conlleva retos importantes para garantizar su aplicación y cumplimiento en especial por otros factores que se mencionan posteriormente.
- Promulgación de políticas, normas y decisiones jurisprudenciales regresivas ambientales, como ha ocurrido con el caso de la participación ciudadana degradada de derecho fundamental a principio.
- Ausencia de mecanismos de coordinación interinstitucional claros para la aplicación o el cumplimiento de la norma, lo cual resulta por lo general en duplicidades y en la ausencia de reglas precisas que determinen los ámbitos de acción de cada entidad. Ejemplos relacionados con el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, la contaminación por ruido, la gestión de sustancias químicas o la protección del recurso hídrico pueden ser citados.
- Promulgación de normas sin participación pública en su elaboración, incluyendo los interesados directos (sector privado y otros), lo cual dificulta la sensibilización, y aceptación de los cambios derivados de la misma, como ha ocurrido con algunas nuevas regulaciones en materia de vida silvestre.
- Debilidades y carencias en recursos humanos, técnicos, tecnológicos, económicos: lo que comprende, limitado personal o con reducido entrenamiento, equipos (vehículos, armamento, GPS, sistemas de monitoreo e información), pruebas, ensayos, financiamiento para giras, e inspecciones, entre otros. Financiamientos específicos asociados a la normativa son casi inexistentes y deben integradas las necesidades dentro de los presupuestos generales. En ocasiones los perfiles de personal devienen inadecuados para atender nuevas responsabilidades. El caso del Sistema Nacional de Áreas de Conservación o el propio Ministerio de Salud pueden ilustrar este aspecto.
- Promulgación y diseño de normas sin adecuado sustento científico o jurídico que desconocen elementos básicos del funcionamiento de los ecosistemas o de la contaminación. Ejemplos como vedas, moratorias u otras prohibiciones impuestas sin adecuado respaldo. Lo anterior considera disposiciones que han resultado inaplicables por carecer de tecnología disponible apropiada o por incorporar límites o parámetros que no es posible alcanzar.
- Falta de claridad en los trámites, requisitos y participación de otras instituciones en los procesos de autorizaciones o concesiones que dificulta el proceso de toma de decisiones y genera mayor inclinación de los interesados directos a incumplir la ley. En el país casos puede contemplarse en temáticas como el aprovechamiento forestal, la viabilidad ambiental y otras licencias y permisos para el uso de recursos naturales.
- Carencia de planes y estrategias de prevención, control y protección, estrategias de seguimiento y monitoreo. Lo anterior incluye planes de fiscalización a corto, mediano y largo plazo con acciones diferenciadas en temas claves como educación y sensibilización, inspecciones aleatorias o seleccionadas, criterios e indicadores, acciones correctivas y otras medidas. Normalmente estos no se anticipan ni se incluyen en el accionar institucional o tan solo forman parte de planes operativos o similares cuyo cumplimiento es débil.
- Escasa sensibilización a los interesados. Este parece ser un factor generalizado en el caso de la administración pública con competencias ambientales.
- Debilidades en la justicia ambiental administrativa o jurisdiccional. Limitado desarrollo de normativa procesal ambiental, procedimientos especiales ambientales o jurisdicciones especializadas, incluyendo mecanismos para la restauración y reparación del daño ambiental. Trámites y procedimientos para la denuncia y resolución de la misma que se caracterizan por ser lentos y engorrosos y que poseen un impacto muy escaso para disuadir a otros de las consecuencias del incumplimiento. Múltiples trámites, documentos y gestiones para obtener una decisión final lo que genera frustración por parte del denunciante.
- Acceso a información sobre la implementación de las normas por parte de los ciudadanos limitada, sin mecanismos electrónicos o formatos de datos abiertos y con una rendición de cuentas poco eficiente. Esta constituye una característica general de la administración ambiental encargada de la aplicación y cumplimiento de la normativa.
Debe indicarse que efectuar una apreciación general sobre las capacidades de las instituciones involucradas para garantizar la efectividad del derecho ambiental es compleja dado que no solo resultan sumamente variadas, sino que dependerá de la norma en cuestión cuál es la capacidad institucional para su aplicación y cumplimiento. Con respecto a los recursos presupuestarios asignados Informes del Estado de La Nación han visualizado que los presupuestos de órganos ambientales fiscalizadores resultan usualmente menores respecto al de aquellos dedicados a la gestión sobre los recursos naturales.
Este tipo de análisis nos debe permitir luchar para mejorar la efectividad del derecho ambiental y en definitiva el despliegue de los efectos buscados mediante la emisión de normas legales para hacer frente a los cada vez más apremiantes y urgentes problemas ecológicos.
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