El Ministerio de Hacienda plantea sustituir gradualmente el sistema Tecnología de Información para el Control Aduanero (TICA) por Atena, su nueva plataforma de gestión aduanera. La iniciativa forma parte del proyecto Hacienda Digital y busca modernizar los procedimientos de comercio exterior.
El nombre tiene una referencia histórica. Según el documento Generalidades de Atena, de Hacienda, alude a una aduana establecida en 1780 en la zona de Atenas, vinculada al histórico “Paso de las Mulas” y al combate al contrabando. Aunque esa publicación la presenta como la primera del país, hay antecedentes anteriores: el dictamen C-351-2006 de la Procuraduría General de la República, con referencias a Ricardo Fernández Guardia y al Archivo Nacional, recoge la construcción de una aduana en Matina en 1637. Conviene, por tanto, distinguir el origen del nombre de la afirmación sobre cuál fue la primera aduana.
La iniciativa modernizadora merece atención, pero conviene centrarse en las mejoras concretas que puede aportar al sector productivo. Sin esa referencia, es fácil confundir la conveniencia de actualizar una herramienta administrativa con la expectativa de una transformación profunda del comercio.
No hay motivo para defender la permanencia indefinida de un sistema por el solo hecho de que funciona, pero sustituir la tecnología tampoco garantiza trámites menos costosos, una mayor recaudación tributaria o un flujo comercial más intenso. Esas son hipótesis que deberán contrastarse con resultados.
En el comercio internacional, los costos incluyen transporte, manejo portuario, seguros, almacenamiento, financiamiento de inventarios, requisitos sanitarios y fitosanitarios, además de los procedimientos administrativos. El tiempo y la incertidumbre en frontera importan, sobre todo cuando se trata de mercancías perecederas o de cadenas productivas con plazos de entrega estrictos. El ahorro atribuible a Atena dependerá de qué parte de esos costos corresponde a operaciones que el nuevo sistema pueda modificar.
Suponga una empresa que consigue reducir de forma apreciable el tiempo necesario para registrar una declaración aduanera. Ese ahorro puede ser relevante para su operación. Pero, si la mercancía continúa enfrentando demoras en los puertos, las inspecciones físicas o el transporte, la reducción del tiempo total será limitada. Y aunque varias empresas logren mejoras, de ahí no se desprende necesariamente un aumento apreciable de la productividad agregada. Extrapolar el beneficio de una gestión particular al conjunto de la economía puede llevar a una falacia de composición.
La productividad depende, entre otros factores, del capital físico y humano, la tecnología, la organización de la producción, la infraestructura y la calidad institucional. Una aduana más eficiente puede contribuir por uno de esos canales, pero no sustituye a los demás. Por eso, sería aventurado atribuir a Atena aumentos significativos de la productividad nacional sin estimar primero el peso de las fricciones aduaneras, la proporción de operaciones beneficiadas y la respuesta de las empresas.
El mismo cuidado corresponde al analizar el impacto en los precios. Una reducción de los costos de importación puede abaratar ciertos bienes o insumos. Para que ese efecto se refleje de manera visible en un índice general de precios, tendría que ser suficientemente grande, alcanzar productos con un peso relevante en la canasta de medición y trasladarse efectivamente al consumidor. Entre la aduana y el precio final intervienen márgenes comerciales, transporte, competencia, impuestos y tipo de cambio: una reducción permanente de determinados costos, combinada con la subida de otros, podría no traducirse en una disminución del precio del bien o servicio afectado por la mejora tecnológica.
En materia de comercio exterior tampoco existe una relación mecánica entre digitalización y mejora de la balanza comercial. La agilización de los procedimientos podría facilitar tanto las exportaciones como las importaciones. Estas últimas incluyen bienes de capital e insumos necesarios para producir y exportar. El saldo comercial dependerá de las respuestas de ambos flujos, de la demanda externa, del tipo de cambio real y de otros determinantes. La ventaja más defendible de un sistema aduanero actualizado es su capacidad para reducir obstáculos evitables al intercambio. La mejora de los controles, la integración con otros sistemas y la trazabilidad de las operaciones también pueden aportar transparencia e información más consistente y oportuna.
El argumento fiscal exige una precisión adicional. Atena podría ofrecer mejores mecanismos de trazabilidad, cruces de información y gestión de riesgos. Eso sería deseable, sobre todo si permite detectar inconsistencias sin multiplicar controles innecesarios para los operadores que cumplen. Pero una mayor capacidad de fiscalización no equivale por sí sola a una mayor recaudación neta. Hay que considerar qué irregularidades se corrigen, cuánto ingreso adicional se recupera, si ese aumento puede sostenerse y cuánto cuesta obtenerlo. Además, la recaudación constituye una transferencia de recursos del sector privado al Estado; su aumento no puede contabilizarse íntegramente como una ganancia adicional de bienestar social.
También existen costos que suelen recibir menos atención en los anuncios de modernización: contratación y adaptación de tecnología, capacitación de funcionarios y usuarios, migración y depuración de datos, conexión con otros sistemas y atención de contingencias operativas. Para las pequeñas empresas y los agentes con menor capacidad tecnológica, la transición puede representar una carga proporcionalmente mayor que para los grandes operadores. Si el nuevo sistema falla en una etapa crítica, las pérdidas pueden superar temporalmente los ahorros esperados. Considerar estos costos forma parte de la evaluación económica de la implementación de la nueva tecnología.
La documentación oficial de Hacienda muestra por qué ese punto merece prudencia. Su memoria de 2025 señala que el primer ciclo de pruebas de Atena reveló ajustes importantes que obligaron a reprogramar el plan piloto y la salida a producción. Una implementación gradual y pruebas rigurosas son necesarias porque un sistema aduanero debe operar con continuidad y seguridad.
En aras de una medición cualitativa y cuantitativa que dé cuenta de los avances reales del cambio, antes de la entrada en operación de cada etapa deberían establecerse y publicarse indicadores de referencia: tiempo total de despacho por régimen y tipo de mercancía, costo de cumplimiento según el tamaño de la empresa, frecuencia de errores, disponibilidad del sistema, selectividad de los controles y resultados de fiscalización. Después habría que comparar, distinguiendo los efectos propios de Atena de los cambios en el volumen de comercio, la composición de las mercancías y el funcionamiento de puertos y carreteras. Sin indicadores y sin una estimación razonable de lo que habría ocurrido sin el nuevo sistema —un contrafactual—, cualquier afirmación de éxito tendrá más de publicidad que de evaluación económica.
La modernización aduanera puede ser necesaria y producir beneficios genuinos sin convertirse por ello en un motor de crecimiento o en una herramienta antiinflacionaria de importancia nacional. No debe exigírsele lo que no está en capacidad de lograr, pero tampoco concedérsele resultados por anticipado. La cuestión para Hacienda y para los operadores es si Atena, una vez considerados todos los costos, permite tramitar mejor, con menos incertidumbre y con controles más eficaces que den fluidez al comercio internacional. Allí se juega su verdadera utilidad.