32 a favor, 15 en contra: Congreso dio primer debate a Ley de Empleo Público y pasa a consulta de Sala IV

El Plenario de la Asamblea Legislativa aprobó este jueves, en primer debate, la polémica Ley Marco de Empleo Público y aunque se fijó el 24 de junio como su fecha para el segundo debate, a los pocos minutos se presentó la primera consulta legislativa de constitucionalidad ante la Sala Constitucional, lo cual pospondrá esa votación por al menos un mes.

Aunque se tenía previsto que la sesión se extendiera más allá de las 6 pm, entradas las cinco de la tarde no había más diputados apuntados para hacer uso de la palabra, por lo que la presidenta legislativa sometió el proyecto a votación resultando en 32 congresistas a favor, 15 en contra y 10 ausentes.

El proyecto regulará las relaciones estatutarias, de empleo público y de empleo mixto entre la Administración Pública y las personas servidoras públicas, "con la finalidad de asegurar la eficiencia y eficacia en la prestación de los bienes y servicios públicos, así como la protección de los derechos subjetivos en el ejercicio de la función pública en el Estado Social y Democrático de Derecho".

De acuerdo con el segundo artículo de la iniciativa, la ley aplicará —bajo el principio de Estado como patrono único— a los cuatro Poderes de la República (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral); al sector público descentralizado institucional conformado por las instituciones autónomas, incluyendo universidades estatales y la Caja Costarricense de Seguro Social; las instituciones semiautónomas; empresas públicas estatales y el sector público descentralizado territorial conformado por las municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas.

Solo tres instituciones o tipos de instituciones estarán excluidas del ámbito de aplicación de esta ley: los entes públicos no estatales (como por ejemplo los colegios profesionales), las empresas e instituciones públicas en competencia, salvo en lo relativo a las disposiciones sobre negociación colectiva; y el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

Con la iniciativa se refuerza la disposición del Congreso cuando aprobó la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de que la rectoría del empleo público estará a cargo del Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan), y que el Sistema General de Empleo Público lo integrará ese ministerio; las oficinas, departamentos, áreas, direcciones, unidades o denominaciones homólogas de Gestión de Recursos Humanos de las entidades; y la Dirección General Servicio Civil.

La normativa dispone además que el Director General del Servicio Civil será nombrado por un periodo de seis años por el Consejo de Gobierno y ratificado u objetado por la Asamblea Legislativa en un plazo de 30 días naturales.

También se deberá crear una plataforma integrada de empleo público, como un registro centralizado de información estadística cualitativa y cuantitativa, administrado por el Mideplan, que permita caracterizar la situación del empleo público en Costa Rica. Para ello, deberá contener datos relativos al perfil laboral de los funcionarios y tendrá que ser alimentado y actualizado por cada dependencia pública bajo el ámbito de aplicación de la ley, de forma periódica, al menos cada seis meses.

Ese sistema deberá, además, tener un registro de cuáles personas no son elegibles para ser nombradas nuevamente en puestos públicos tras haber sido inhabilitadas, aunque la anotación de deberá eliminar una vez expire la sanción.

El régimen general de empleo público pasará a ser uno solo, pero integrado por ocho familias de puestos que serán de aplicación en los órganos y entes de la Administración Pública, según las funciones que ejecute su personal:

1. Los funcionarios del Poder Ejecutivo, del Régimen Artístico y cualquier otro que no esté incluido en las familias de puestos.
2. Funcionarios que se desempeñan en funciones en ciencias de la salud.
3. Funcionarios que se desempeñan en funciones policiales.
4. Docentes contempladas en el Estatuto del Servicio Civil del Título II y el Título IV.
5. Docentes y académicos de la educación técnica y superior.
6. Personas que administran justicia y los magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones.
7. Funcionarios que se desempeñan en funciones del Servicio Exterior.
8. Funcionarios que se desempeñan en cargos de confianza.

Para crear una nueva familia de puestos se tendrá que aprobar vía ley, y deberá estar justificada en criterios técnicos y jurídicos.

Para reclutar y seleccionar nuevos funcionarios, deberá seguirse y analizarse su idoneidad. Para ello, se dispuso que Mideplan emita disposiciones de alcance general, directrices, y reglamentos, según la respectiva familia de puestos. Además, no podrá elegirse a un postulante que esté ligado por parentesco de consanguinidad o de afinidad en línea directa o colateral hasta tercer grado inclusive, con la jefatura inmediata ni con las personas superiores inmediatas de esta en la respectiva dependencia; o que se encuentre listado en el registro de personas inelegibles de la plataforma integrada de empleo público.

Por otro lado, se estableció que todo funcionario que sea nombrado en puestos de alta dirección pública estará a prueba durante el periodo de seis meses y su nombramiento se efectuará por un máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual, sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño; pero que al tratarse de la Universidades Públicas, se respetarán los plazos y periodos determinados en sus Estatutos Orgánicos y Reglamentos.

También se incluyó la habilitación de la movilidad en el empleo público, de modo que se puedan hacer traslados intra e inter entidades y órganos, temporales o permanentes, atendiendo el interés público, las necesidades institucionales, el mejor cumplimiento posible de los fines públicos de la administración y procurando el arraigo de los funcionarios, siempre que la plaza no se encuentre sujeta a alguna restricción específica.

Como causas para el cese del empleo público estarán la renuncia, la jubilación, la sanción de despido con carácter firme, la sanción principal o accesoria de inhabilitación para el ejercicio en la función pública que tuviere carácter firme; y en en casos de excepciones muy calificadas por reducción forzosa de servicios o de labores por falta de fondos; y reducción forzosa de servicios para conseguir una más eficaz y económica reorganización de los mismos, siempre que esa reorganización afecte por lo menos al 50% de los empleados de la respectiva dependencia pública.

En ambos casos, tales reducciones forzosas deberán ser precedidas de una rigurosa justificación técnica que fundamente la decisión de la autoridad jerárquica y procederán previo pago de las prestaciones y de la indemnización que pudieren corresponder a cada funcionario.

Además, será causal de despido inmediato obtener dos evaluaciones del desempeño consecutivas inferiores a una calificación del 70%, que se encuentren en firme, una vez agotado el procedimiento de impugnación de la calificación y siempre que se haya acreditado la responsabilidad del funcionario por dicha evaluación deficiente. Sin embargo, las instituciones podrán aplicar planes remediales para determinar las causas de esa calificación inferior a 70 y aplicar acciones para mejorar su desempeño.

Si pese a la aplicación del plan remedial el funcionario no logra mejorar su desempeño y obtiene de forma consecutiva otra calificación inferior al 70, se configurará la causal de despido inmediato.

Todo despido justificado se entenderá sin responsabilidad para la Administración Pública y hará perder al funcionario todos los derechos que esta ley y la normativa aplicable en cada familia de puestos le concede, excepto las proporciones de los extremos laborales que correspondan y los adquiridos conforme a los regímenes de pensiones vigentes.

En lo relativo a la remuneración, se establece que los salarios de los funcionarios, a partir de la vigencia de la ley, se regirán de acuerdo con los siguientes postulados:

1. El salario será siempre igual para igual trabajo en idénticas condiciones de eficiencia, puesto, jornada y condiciones, independientemente de la institución pública para la que labore.
2. El salario del Presidente de la República será el salario más alto de la Administración Pública.
3. La fijación de los salarios se realizará construyendo una metodología de remuneración del trabajo para el servicio público.
4. Cada familia de puestos tendrá una columna de salario global que indicará el puesto y la remuneración que recibirá el funcionario que lo ostente. La columna salarial deberá ser publicada en la plataforma integrada de empleo público.
5. En caso de requerir ajustes o modificaciones a la columna salarial, cuya motivación sea distinta al costo de vida, dicha decisión deberá tomarse de manera fundamentada en criterios técnicos de carácter económico.
6. Los salarios se ajustarán según las reglas contenidas en la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, 9 de octubre 1957.

Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las instituciones de educación superior estatal, las corporaciones municipales y las ligas de municipalidades a través de la Unión Nacional de Gobiernos Locales y las instituciones autónomas deberán construir conjuntamente con Mideplan, la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil la respectiva columna salarial global, con base en el principio de coordinación interinstitucional.

Además, cada familia de puestos tendrá una serie de grados, que representará un grupo de puestos con perfil similar. El número de grados y sus características será definido por el Mideplan. Esos rangos consistirán en un rango de puntos de remuneración, de modo que conforme más puntos tenga el puesto en ese grado, mayor será su remuneración.

Lo anterior será usado para conformar la columna salarial global, que iniciará secuencialmente del menor al mayor puntaje. Los grados en cada una de las familias laborales se asignarán a uno o más puntos de remuneración en la columna salarial global y los puntos de remuneración a los que se asigna cada grado se determinarán por referencia a la valoración de los factores del trabajo; las necesidades profesionales de cada familia laboral; y empleos de referencia en cada familia laboral, de modo que haya igual salario por igual trabajo en todas las familias de empleo.

La Autoridad Presupuestaria será la encargada de definir los salarios del Presidente y vicepresidentes de la República; ministros, magistrados, presidentes ejecutivos y alcaldes; viceministros, gerentes, subgerentes, Procurador General, Contralor General y Defensor de los Habitantes, y sus cargos de soporte: procurador adjunto, subcontralor, defensor adjunto, Dirección de Confianza y la Oficialía Mayor; así como de los rectores de las universidades públicas.

Otras disposiciones

• El periodo máximo anual de vacaciones que podrán disfrutar los funcionarios será de veinte días hábiles, y no se podrán acumular más de dos periodos de vacaciones, sin perjuicio de derechos adquiridos (quedando a salvo de este tope las vacaciones profilácticas).
• Se podrá otorgar un permiso remunerado, hasta en un tercio de la jornada, durante un periodo máximo de un año, para que el funcionario pueda cuidar un familiar por consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado, con discapacidad o por razones de enfermedad terminal o accidente.
• Se podrá otorgar un permiso no remunerado, hasta en un tercio de la jornada laboral, durante un periodo máximo de un año calendario, para que el funcionario pueda cuidar un familiar por consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado, con discapacidad en situación de dependencia funcional o por razones de enfermedad terminal o accidente grave.
• Los padres que tuvieren un hijo biológico o en adopción, podrán gozar de un permiso de paternidad con goce de salario por un mes calendario, posterior al día de nacimiento o al momento de concretarse la adopción de la persona menor de edad.
• Se podrá extender hasta por dos meses calendario adicionales la licencia remunerada por maternidad.
• Las convenciones colectivas no podrán generar nuevas obligaciones o derechos o variar condiciones laborales referentes a salarios o remuneraciones; creación de incentivos, compensaciones, o pluses salariales; asuntos donde se deba realizar una erogación adicional de recursos que afecten el presupuesto nacional o el de una institución pública, mediante gastos que no se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad desarrollados por la Sala Constitucional; normas de carácter prohibitivo contenidas en la ley; ni la creación de nuevas plazas.
• El reglamento de esta ley deberá emitirse en el plazo máximo de seis meses posteriores a su entrada en vigencia.
• Los funcionarios remunerados bajo el esquema de salario global estarán excluidos de incrementos salariales por concepto de costo de vida, siempre y cuando se mantengan las condiciones indicadas en la regla fiscal de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
• A partir de la entrada en vigencia de la ley, los jerarcas de las entidades públicas están en la obligación de denunciar las convenciones colectivas a su vencimiento.
• Los funcionarios que a la entrada en vigencia de la presente ley devenguen un salario compuesto, se trasladarán al salario global, de conformidad con las siguientes reglas:
  • Quienes devenguen un salario compuesto menor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global, continuarán devengando su salario en la forma en que lo venían haciendo, y podrá incrementarse por el pago por concepto de anualidad, que en derecho les corresponda, y una vez que su salario compuesto iguale el monto que les correspondería bajo el esquema de salario global, se trasladarán de manera automática a este régimen salarial, el mes siguiente.
  • Quienes devenguen un salario compuesto mayor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global, serán excluidos de cualquier incremento salarial producto de aumentos a la base o bien reconocimiento de incentivos, hasta que el monto por concepto de salario global sea igual al salario compuesto que recibía, y en el mes siguiente se trasladarán al salario global.

Consulta a la Sala IV

Liderados por el diputado José María Villalta, un total de 15 legisladores presentaron posterior a la votación una consulta legislativa de constitucionalidad ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

El documento tiene 247 páginas y se tramitará bajo el expediente 21-011713-0007-CO. Lo firman: José María Villalta del Frente Amplio; Paola Vega Rodríguez, Wélmer Ramos González, Luis Ramón Carranza Cascante y Mario Castillo Méndez del Partido Acción Ciudadana; Patricia Villegas Álvarez y Wálter Muñoz Céspedes del Partido Integración Nacional; Aracelly Salas Eduarte y Shirley Díaz Mejía del Partido Unidad Social Cristiana; Daniel Ulate Valenciano, Franggi Nicolás Solano y Ana Karine Niño Gutiérrez del Partido Liberación Nacional; Floria Segreda Sagot de Restauración Nacional y las independientes Zoila Volio Pacheco e Ivonne Acuña Cabrera.

Los diputados consultantes afirman en el escrito a la Sala que el inciso a) del artículo 2, inciso b) del artículo 6, inciso a) del artículo 10, artículos 13, 14, 15, 18 y 19; los incisos g) y h) del artículo 49 del proyecto son inconstitucionales por violar los artículos 9, 11, 33, 73, 83, 84, 85, 99, 140 numeral 18, 156, 168 y 170 de la Constitución Política, así como el derecho convencional respecto al Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, universidades públicas, Caja Costarricense de Seguro Social, municipalidades e instituciones autónomas.

En síntesis, se alega violación a la independencia del Poder Judicial, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las universidades públicas, de la Caja Costarricense de Seguro Social, de las municipalidades y de las instituciones autónomas. En estas últimas también se cita violación a los principios de legalidad, seguridad jurídica y razonabilidad.

También se alega que es inconstitucional el inciso g) del artículo 23 (objeción de conciencia), por violación de los principios de legalidad y seguridad jurídica; de razonabilidad y proporcionalidad, así como del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana de Derechos Humanos, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; los principios de independencia e imparcialidad en la administración de justicia.

El tercer alegato es la inconstitucionalidad del artículo 43 y el Transitorio XV del proyecto, por violación de los artículos 62 de la Constitución Política, del Convenio 98 de la OIT sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva; de los artículos 4 y 6 de la Convención Americana de Derechos Humanos; del artículo 2 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; de los artículos 2 y 8 del Protocolo a la Convención de Derechos Económicos, Sociales; del artículo 5 numeral 7 de la Constitución Política y de los principios constitucionales de legalidad, progresividad y no regresión en materia de Derechos Humanos.

El cuarto alegato es la inconstitucionalidad por violación a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, de la sanción de inhabilitación para ejercer cargos públicos si el funcionario fue despedido previamente sin responsabilidad patronal. 

Como quinto argumento, se alega que es inconstitucional el Transitorio XI del proyecto por violar los artículos 33, 57, 68 y 56 de la Constitución, el derecho convencional; la Declaración de Derechos Humanos, la Declaración de Derechos del Hombre, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el protocolo a la Convención Americana de Derechos Humanos y los convenios 131, 95, 100, 111 y 56 de la Organización Internacional del Trabajo.

Como aspectos de procedimiento, se alega violación del derecho de enmienda de los diputados al declarar inadmisibles las mociones de reiteración 18, 231 y 250 presentadas tratarse de mociones de fondo que fueron aprobadas por la comisión dictaminadora; y violación al derecho de participación democrática y enmienda y razonabilidad, por la acumulación parcial que se hizo de algunas mociones de reiteración presentadas en el Plenario.

Finalmente, se acusa que se violó el derecho de enmienda y participación democrática de la diputada Paola Vega Rodríguez, pues si bien su moción de reiteración 138-210 fue admitida, la presidenta de la Asamblea no la puso en votación.

Breves

— Las jefaturas de fracción acordaron reprogramar para el miércoles 23 de junio la discusión y votación de los informes de la Comisión Especial de los Panama Papers.

— Con 38 votos a favor y ninguno en contra, se aprobó una moción para que se suspenda la sesión ordinaria del Plenario Legislativo del lunes 21 de junio, y en lugar se sesione de forma extraordinaria a partir de las 2:45 pm de ese día, para tramitar una serie de proyectos de ley.

— La Comisión de Control de Ingreso y Gasto Público accedió a reabrir las investigaciones sobre lo ocurrido con la carretera a San Carlos, específicamente en el tramo Sifón-La Abundancia, luego que a finales de abril se archivaran dos expedientes con ese propósito, sin que se presentara un informe final. La moción fue impulsada por Luis Ramón Carranza Cascante del PAC.