La entrevista comienza con un comentario sobre el terrible problema de tránsito que tenemos en Costa Rica. Y es que ir a Heredia es una tortura, dice el ex viceministro de ingresos y egresos Fernando Rodríguez Garro.
Que si contamos una hora de ida y otra de vuelta, se pierde casi mediodía, y que por eso a los periodistas casi nunca quieren ir a entrevistarlo a la Universidad Nacional, donde ahora es investigador del Observatorio Económico y Social. “Pero eso no es cuestión solamente de Heredia, porque ahora si nos ponemos a pensar bien, en San José puede que ocurre la misma situación”, comenta.
Comentario que me parece sumamente cierto. Y es que yo, para ir de San Pedro a San José centro lo pienso dos veces. En ocasiones para entrar tardo hasta 45 minutos, cuando en un día sin presa, como un domingo a las 9 de la mañana lo que se tarda son 20 minutos.
Pero Fernando está acostumbrado a Heredia, pues de la UNA se graduó como economista y luego obtuvo una maestría en política económica. Además, antes de marcharse al sector gubernamental, fue docente de esa universidad; pasó por el Ministerio de Economía, fue asesor del ex ministro de Hacienda Guillermo Zúñiga y durante el gobierno de Luis Guillermos Solís fue viceministro de Egresos, de donde salió en medio del borrascoso caso del cemento chino, pero eso es una historia para otro día.
Por lo pronto, se ha preguntado usted, ¿cómo funciona nuestro sistema tributario? Porque sí, nuestro sistema tributario va mucho más allá de la discusión que ha tenido de cabeza a Costa Rica, la del Impuesto al Valor Agregado.
Me parece que en buena hora se ha puesto sobre la mesa el tema. Creo que es una excelente oportunidad para cuestionar la vigencia del modelo tributario que opera en nuestro país.
Acudí a Garro Rodríguez porque, aunque haya renunciado del gobierno anterior por las razones que ni él mismo hubiese querido, no se puede negar que él es una de las voces, técnicas y políticas, que se ha referido sobre la urgente necesidad de reformar nuestro sistema tributario.
Pensé esta entrevista desde un enfoque didáctico. Me concentro en aterrizar una conversación que nos permita conocer nuestra política pública de recaudación de impuestos. No es que vayamos a descubrir el agua caliente, porque ya sabemos que nuestro modelo es fallido, pero ¿por qué?, ¿qué hace falta para empezar a avanzar?, ¿por qué nadie le presta atención? Veamos.
Don Fernando, ¿cómo lo describiría usted el sistema tributario de Costa Rica?
—Tal vez empecemos por la parte general. todo sistema tributario tiene dos pilares: El Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto Sobre la Renta.
Esos dos pilares vos los encontrás en casi todos los sistemas tributarios modernos en el planeta. Cuando te digo modernos me refiero sobre todo a los europeos, los suramericanos y algunos países africanos y en Asia.
Los sistemas tributarios que se van modernizando se van moviendo hacia esa línea, la de fortalecer Renta e IVA.
Nuestro sistema tributario no había dado ese paso. Tenía un Impuesto de Ventas que funcionaba como un Impuesto al Valor Agregado, un Impuesto de Renta medio flojo y una gran recaudación de impuestos específicos, incluyendo el impuesto a los combustibles.
Esa era la situación, se dividía en tercios: un tercio de Renta, un tercio de IVA y un tercio en otros impuestos.
Como un archipiélago.
—Más o menos. Esos otros impuestos, son un montón de impuestos de diferentes tamaños pero, quizás, los dos o tres más importantes son combustibles y los impuestos específicos a los cigarrillos y al licor.
Además, tenemos una gran dispersión en materia de legislación. Hay más de 100 leyes relativas a impuestos, pero tenemos muy pocos impuestos que realmente aportan dinero.
Entre el Impuesto de Ventas (IV), el Impuesto de Renta y el impuesto a los combustibles, se recauda el 80% de todos los ingresos tributarios.
El otro 20%, la mitad viene del impuesto selectivo de consumo y todo el resto, que pueden ser 10 o 15, recaudan apenas el 10%.
Entonces, lo que la gente tiene es una gran carga de tasas pequeñitas, como timbres y tarifas (en algunos casos por servicios públicos) etc., y esa dispersión causa la sensación de que en Costa Rica se paga una gran cantidad de dinero en impuestos, pero en realidad no es así.
Entonces, ¿se podría decir que nuestro sistema ineficiente?
—Sí. Es altamente ineficiente en cuanto a conformación de legislación, porque se han creado rentas específicas, y entonces la gente cuando debe hacer un trámite tiene que pagar un timbre por una cosa, un timbre para otra cosa y todo eso son impuestos.
Pero ve lo que esto significa en términos de poder de grupos de presión, que cuando se anunció la posibilidad de eliminar algunos timbres inmediatamente algunos colegios profesionales brincaron.
Esta es una reacción que te muestra claramente cuál ha sido el proceso de conformación de nuestra política tributaria. Porque, en lugar de ir a fortalecer a los pilares (Renta y ahora IVA), lo que se han creado son rentas específicas que dispersan el sistema y lo hacen más ineficiente.
Entonces, aquí por ejemplo, en lugar de haber creado el IVA a una tasa más alta, hemos creado impuestos a los cigarrillos, impuestos a los licores, a la salida de personas por puestos fronterizos, a los traspasos, etc.
¿Esto quiere decir que, si se eliminan esos impuestos pequeños habría un manejo más eficiente del recurso humano dentro de Ministerio de Hacienda?
—Claro. Velo de esta manera. Porque ese es otro problema que tenemos: las administraciones tributarias satélites.
Por un lado tenés al INDER que te recauda el impuesto sobre bebidas, y tenés al Teatro Nacional que te recauda el impuesto a los espectáculos públicos. Esto supone tener a dos o tres personas haciendo eso [recaudando impuestos]. Las tres son administración tributaria por definición.
La pregunta es ¿por qué no dejamos que ellos hagan lo que tienen que hacer dentro de sus instituciones y trasladamos la obligación de cobrar impuestos la Dirección de Tributación Directa?
Se aprovecharía mejor el recurso humano, porque, ahora por un lado Tributación tiene que ir a cobrar el IVA a las bebidas y por el otro el INDER también va a cobrar impuestos específicos sobre las mismas bebidas.
Entonces, a veces hay que ir a fiscalizar al mismo contribuyente, por dos impuestos diferentes, de parte de dos entidades distintas. Eso es muy ineficiente desde el punto de la administración del impuesto.
Si algún día se da la oportunidad de reformar el sistema tributario, y concentrar en Hacienda todos esos cobros que ahora se hacen por aparte, ¿es Tributación lo suficientemente robusta para sostener esa administración?
—No. La administración tributaria costarricense es una administración muy pequeña.
Cuando uno la compara, por ejemplo, en función de la cantidad de contribuyentes con administraciones tributarias europeas se da cuenta de que la nuestra es más pequeña que la española, y la española es la más pequeña de la Unión Europea.
En Luxemburgo hay alrededor de 500,000 habitantes y tienen mil funcionarios. Esto quiere decir que, más o menos, hay un funcionario por cada 500 personas. En Costa Rica tenemos cinco millones de habitantes y sólo en tributación tenemos como 1200 funcionarios.
Es decir, más o menos, un funcionario por cada 5 mil personas, estoy hablando de personas en general habría que luego sacar la relación por contribuyente, pero esto te da una idea de cuál es la relación población-funcionarios y de nuestra administración tributaria que, además no ha crecido nada en los últimos 10 años.
Usted me habla de países europeos pero, ¿países que tengan un sistema tributario parecido al de Costa Rica a los que nos pudiésemos comparar?, ¿cómo funcionan sus sistemas tributarios? O este ejemplo de Luxemburgo es un sistema parecido al nuestro?
—Evidentemente los europeos son mucho más modernos. En muchos casos ellos compensan las carencias de personal con mucha tecnología, pero nosotros tampoco tenemos eso.
Ni una ni la otra.
—No. Tenemos un sistema intensivo en auditorios tributarios, pero no tenemos un sistema intensivo en controles tributarios.
De América Latina tenemos buenos ejemplos de sistemas que evolucionaron muchísimo en legislación, cantidad de funcionarios y en sistemas informáticos. Particularmente Brasil, Argentina, Perú y Chile.
Los sudamericanos desarrollaron muchísimo su administración tributaria y fue a raíz de la crisis que hubo en Argentina. Ellos se llevaron un golpe con la crisis Argentina. Los mercados internacionales les negaron colocar deuda, y cuando volvieron los ojos hacia adentro dijeron ¿qué hacemos?
Se dieron cuenta de que si no podían conseguir plata para financiar sus propios gastos en otros lugares, debían mejorar sus impuestos y fortalecer sus administraciones tributarias. Y lo hicieron.
Entraron en procesos de reforma permanente para mejorar sus sistemas tributarios y sus administraciones tributarias, y hoy están a la cabeza de los sistemas tributarios en América.
Ese es nuestro norte.
¿ Es el parámetro a considerar?
—Exactamente. Para no pensar en Europa, a nivel regional, al menos deberíamos alcanzar el nivel que tienen las administraciones tributarias sudamericanas.
¿Dónde se quedó botada Costa Rica? Tal vez no tuvimos una crisis como la Argentina, pero es cierto que los sistemas tributarios van evolucionando. ¿Ha evolucionado el sistema tributario costarricense, o en qué momento dejó de evolucionar?
—Nuestro sistema tributario tuvo la última gran modificación a mediados de los 90, cuando se creó la Policía de Control Fiscal y apareció la figura del delito tributario, junto a una serie de modificaciones en la legislación, en el Código Tributario y al Impuesto de Ventas etcétera.
Después, durante el gobierno de Miguel Ángel Rodríguez, se introdujo la Ley de Simplificación Tributaria, y también se creó el impuesto a los combustibles. Esos son los últimos cambios.
Tampoco hubo un crecimiento importante en la cantidad de funcionarios a nivel de administración tributaria. Los últimos fueron a finales del gobierno de [Abel] Pacheco y todavía a principios de la administración de Óscar Arias, pero la economía seguía cambiando y las necesidades seguían creciendo, y de la mano de eso no vino un cambio en la administración tributaria. [Además], nuestra legislación, el Código Tributario, es de 1960.
Respecto a esto último que acaba de decir, que tenemos un Código Tributario de los 60. Por ejemplo, ahora queremos cobrar impuestos a servicios que en los sesentas no existían? Digamos Netflix, ¿cómo podríamos abordar estos cobros con un código de los 60?
—No se puede. Lo que nosotros hicimos con la reforma del IVA es entrarle a un tema complicadísimo. Este es, ya de por sí, un tema complicado a nivel mundial.
Hay enorme discusiones en la comunidad internacional de cómo cobrarle a las empresas de tecnología, ya no sólo por los servicios que prestan, sino también por las rentas que obtienen. Y todavía no hay respuestas.
Con el impuesto sobre los servicios transfronterizos nos estamos tirando el agua, y yo creo que es un buen paso, pero no lo estamos acompañando con reformas en el Código Tributario, que ayuden a controlar mejor lo que estamos cobrando.
Cuando nosotros sacamos el código en los 60, ni siquiera había Internet, no había una economía digital. No había globalización.
Uno de los grandes problemas es que la economía se ha globalizado, pero la tributación no. Entonces, ahora la comunidad internacional está tratando de resolver cómo globaliza la parte tributaria, pero todavía están muy atrás. Y detrás de ellos estamos nosotros.
Los sistemas tributarios no están ajustados para la economía que funciona en el ciberespacio, y el nuestro menos y mucho menos nuestro código.
¿Cada cuánto una política tributaria debería estarse renovando para que no pierda vigencia?
—Mirá, yo creo que se debe hacer una revisión constante y cada gobierno debería hacer una propuesta de mejora.
Lo que pasa es que un gobierno que haga una propuesta de mejora para la parte tributaria se volvió una herejía.
Porque bueno, ahora ya este gobierno resolvió la parte más urgente, que no resuelve el problema fiscal como tal, es decir desactivó la bomba de momento, pero entonces ahora lo que yo lamento es que podría generar una sensación de pasividad.
¿De que ya se resolvió?
—Exacto. Incluso los diputados dijeron que ya no quieren hablar de más reformas tributarias. Error.
Error porque ya a nivel internacional el tema está en proceso de ebullición y nosotros nos vamos a marginar de eso.
Es más, a nivel internacional se está hablando de reformas tributarias verdes. Este gobierno lo planteó en el Plan Nacional de Descarbonización pero no ha hecho ninguna propuesta puntual y pareciera que en el Congreso no hay ambiente. Además, tenemos que discutir la parte de la economía digital y no hicimos toda la reforma en Renta.
Probablemente, lo que hicimos en IVA no nos alcance en cuanto a tasa, o sea el 13% es una tasa que está por debajo del promedio latinoamericano (que es de 16%).
Tenemos mucho por andar. Nosotros no nos podemos marginar de la discusión tributaria, tenemos un Código que revisar. Tampoco hemos discutido, y ni siquiera se ha visto en el Plenario, el informe de los Panamá Papers, el cual hace recomendaciones sobre reformas específicas y plantea proyectos.
Volviendo un poco el tema inicial, ¿aguanta el sistema tributario la reforma que acabamos de hacer?
—Sí, porque es una reforma muy amplia en cuanto a lo que está cambiando, porque hace mucho no se cambia nada, pero es una reforma de impacto limitado, porque lo que está reformando en IVA, respecto de lo que ya estaba grabando con el Impuesto de Ventas, es muy pequeñito.
También, es una reforma de impacto limitado porque Renta se toca muy poquito, que es básicamente lo que llamamos rentas pasivas de capital y algunos ajustes en salarios.
Entonces, ¿por qué cree que se ha hecho toda esta atmósfera [de histeria colectiva] alrededor de esta reforma?
—Porque no estamos acostumbrados a hacer reformas tributarias y, además, hay una carencia de información.
Yo lamento que eso se dé, porque uno hubiera esperado que durante el proceso [de reforma] se hubiese preparado un acopio de documentación e información dirigida a la gente, y se le hubiera llegado de la misma forma como se le llegó desde el gobierno para convencerla de hacer la reforma.
Y, en esta época de fake news, pues la gente se ha dejado llevar por la información que recibe de otras fuentes, que no son oficiales, y eso ha generado muchísima incertidumbre.
Una reforma integral necesaria en este momento o al menos para empezar a plantear, ¿cuál podría ser?
—Yo creo que la idea de ir eliminando impuestos pequeños y timbres y esas cosas van en buen camino. Eso es un buen primer paso.
Nuestro sistema tributario no puede seguir dependiendo de intereses particulares, eso no tiene ningún sentido.
Y es muy caro y además le traslada a la gente una serie de obligaciones que lo único que logran es complicar la vida: ir a conseguir un timbre, ese tipo de cosas.
Me parece que está bien valorar la posibilidad de eliminar impuestos más pequeños, a cambio de trasladar ese peso a los grandes impuestos, como Renta o IVA.
Lo otro es que, creo que debemos empezar a discutir cuál será el futuro de nuestro sistema tributario de cara a lo que se viene en el país y en el planeta. El anuncio de la reforma fiscal verde hay que empezar a ponerlo en blanco y negro.
¿Qué significa?, ¿qué buscamos con esto? porque nosotros dependemos en buena parte de los ingresos que genera el impuesto a los combustibles; y cuando sumamos lo que genera la importación de vehículos, el traspaso de vehículos, el transporte en general, esos ingresos te dan una quinta parte de todos los ingresos tributarios.
Entonces, si ese cambio se va a dar pensemos, de dónde vamos a recaudar. Debemos ponerlo en los planes a futuro y tenerlo en el horizonte.
Porque va a suceder y creo que se debe empezar un proceso permanente y continuo de fortalecimiento a la administración tributaria, tanto en cantidad como en tecnología. Y para eso hay que apostar recursos.
Dinero.
—Ahora estamos en una corriente que pretende que el Estado limite sus gastos pero esto no puede suceder en todo.
Necesitamos invertir en tecnología, la tecnología del Big Data, del blockchain; en otros países se está empezando a implementar inteligencia artificial, nosotros debemos empezar a poner eso también sobre la mesa.
¿Cuánto presupuesto necesitamos para hacer eso? X monto. Pero, no podemos llorar porque el Ministerio de Hacienda va a incrementar su gasto en esto. Si nosotros sabemos que eso después se recupera y nos ayuda a recaudar otros recursos.
Mis últimas dos preguntas son de carácter político. Usted que también ha estado de ese lado. La responsabilidad de marcar la pauta en cuanto a la reforma tributaria que necesita el país debería venir del Ejecutivo o del Legislativo?
—La pauta la tiene que marcar el Ejecutivo. Pero, primero debería haber una propuesta.
De parte del Legislativo, lo que debería haber es conciencia de que esta reforma no agota el tema tributario, ni para este gobierno ni para el siguiente.
He escuchado que Hacienda, a lo interno, trabaja como un archipiélago. Que Aduanas no se habla con Tributación, y que nadie se habla con nadie. Desde su experiencia, ¿cómo trabaja el Ministerio de Hacienda, y que le hace falta fortalecer, para ofrecerle a la ciudadanía la confianza de que esta reforma que se acaba de aprobar se va a implementar efectivamente, no solo porque las autoridades de ahorita así lo mandan, sino porque desde adentro, luego de que se vayan estos jerarcas, permanecerá gente que procure que este tipo de reformas se sigan implementando?
—Mucho de la mentalidad de isla surge porque en el Ministerio cada área tiene una legislación aparte.
En la cartera de Ingresos está el Código Tributario, en la división de Aduanas está la Ley General de Aduanas, para la división general de Hacienda y la Policía de Control Fiscal hay una ley especial.
Nosotros [habla de cuando fue viceministro] hicimos un intento de agarrar áreas de las cuatro direcciones que eran comunes a todas, y las pusimos a trabajar juntas. Pero como no hicimos una reforma legal, porque en ese momento estábamos con otras prioridades, lo hicimos por decreto.
Y entonces, creamos un área coordinación en la parte de Inteligencia, pero a eso creo que se le debe dar un nivel mayor, en términos de jerarquía.
Y darle responsabilidades claras a cada uno, en cuanto a la respuesta que deben darle a las otras direcciones. Porque, que los directores trabajen juntos, depende de la relación que hay entre ellos. Pero cuando no existe [buena relación] lo que uno se topa es con resistencias.
¿Y existen resistencias?
—Ehmm. Depende mucho de las personas que haya. Al menos ahora sé que hay una relación cercana entre la Dirección General de Tributación Directa y la Dirección General de Hacienda, porque los dos directores tienen tiempo de conocerse y tiene mucha capacidad a nivel técnico y han trabajado coordinadamente en los últimos tiempos.
Pero en el momento que don Carlos y doña Priscila se vayan yo no sé si eso va a continuar, porque depende de la actitud de cada uno. Hay que trabajar de forma coordinada, pero que haya algo que las obliga [una norma o ley] y eso también depende de la tecnología.
El Ministerio no invierte en tecnología porque cada vez que lleva partidas para invertir en esto, la Asamblea Legislativa tiende a reducirlas.
Por ejemplo, ahora el Ministerio anda pidiendo plata para la factura electrónica y también se la están cuestionando, ¿entonces, cómo vamos a mejorar si no invertimos en tecnología?, y, ¿cómo vamos a hacer para que las direcciones funcionen más coordinadamente si no las obligamos a mejorar técnicamente también?
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Espero haya podido escuchar el podcast, les recuerdo que siempre estoy atenta a sus comentarios y que me los pueden hacer llegar a [email protected]. Gracias por leer.
