Durante décadas, la política industrial o política de desarrollo productivo (PDP) ha sido objeto de intensos debates entre economistas y responsables de las políticas públicas. Para algunos, constituye una herramienta indispensable para transformar las economías y acelerar el desarrollo. Para otros, representa una fuente de distorsiones, proteccionismo y privilegios empresariales. Sin embargo, un reciente estudio del Banco Mundial ofrece una perspectiva renovada: la pregunta relevante ya no es si los gobiernos deben aplicar políticas industriales, sino cómo diseñarlas e implementarlas para que efectivamente contribuyan al desarrollo económico.
El estudio Industrial Policy for Development: Approaches in the 21st Century, elaborado por Ana Margarida Fernandes y Tristan Reed, constituye una contribución importante a esta discusión. Su principal mensaje es que las políticas industriales pueden funcionar, pero sus resultados dependen de las capacidades institucionales, las condiciones económicas y, especialmente, de la selección de los instrumentos utilizados.
Esta conclusión resulta particularmente relevante para América Latina y Costa Rica, donde el desafío no consiste simplemente en atraer inversiones o incrementar las exportaciones, sino en lograr que estas actividades impulsen la productividad, la innovación, el desarrollo empresarial y mejores oportunidades para la población.
Una nueva visión de la política industrial
El Banco Mundial reconoce que su posición tradicional, expresada en el informe sobre el milagro económico de Asia Oriental de 1993, fue excesivamente escéptica respecto de las posibilidades de aplicar exitosamente políticas industriales en países en desarrollo. La evidencia acumulada durante las últimas décadas demuestra que estas políticas pueden generar resultados positivos, siempre que se diseñen adecuadamente. No obstante, el estudio también advierte que la política industrial no constituye una solución milagrosa. Incluso cuando funciona, sus beneficios pueden ser relativamente modestos y sus costos elevados si se utilizan instrumentos inapropiados.
Una primera lección es fundamental: la política industrial no puede sustituir la estabilidad macroeconómica, la educación de calidad, la infraestructura, la competencia ni el buen funcionamiento de las instituciones. Debe complementar estos fundamentos, no reemplazarlos. Esto resulta especialmente importante para América Latina, donde numerosas experiencias de sustitución de importaciones terminaron protegiendo empresas poco competitivas, sin generar suficientes incentivos para innovar o competir internacionalmente.
No se trata de subsidiar empresas, sino de desarrollar capacidades. Otra de las contribuciones más importantes del estudio consiste en distinguir entre diferentes instrumentos de política industrial. Los autores identifican quince instrumentos, agrupados en tres categorías: provisión de bienes y servicios públicos especializados, incentivos de mercado e intervenciones macroeconómicas. Su recomendación es privilegiar inicialmente aquellos instrumentos que permiten corregir fallas de mercado con menores costos y riesgos. Entre ellos destacan la formación de talento especializado, el desarrollo de infraestructura productiva, los parques industriales, los servicios de promoción de exportaciones y el fortalecimiento de los sistemas de calidad y certificación.
En contraste, los subsidios generalizados, las barreras comerciales y otras intervenciones que alteran los precios relativos pueden generar costos importantes y requieren mayores capacidades institucionales para administrarse correctamente. La lección es clara: una política industrial exitosa debe concentrarse prioritariamente en resolver los obstáculos que impiden a las empresas invertir, innovar, aumentar su productividad y competir internacionalmente. Esto implica abandonar la idea de que desarrollar sectores productivos consiste principalmente en otorgar incentivos fiscales o seleccionar empresas ganadoras. El verdadero objetivo debe ser crear capacidades que permitan a las empresas competir sin depender permanentemente del apoyo estatal.
La gobernanza: el ingrediente decisivo. Quizás la enseñanza más importante del estudio para América Latina se relaciona con la calidad de la gobernanza. Los países exitosos en materia de política industrial comparten tres características. Primero, mantienen una relación estrecha y permanente entre el Estado y el sector empresarial, que permite identificar obstáculos productivos y oportunidades de desarrollo. Segundo, utilizan incentivos condicionados al desempeño. El apoyo público debe estar asociado a resultados verificables, como aumentos de productividad, innovación, exportaciones o desarrollo de proveedores. Tercero, cuentan con instituciones capaces de evaluar resultados, rendir cuentas y modificar o eliminar intervenciones que no funcionan. Este enfoque requiere superar dos extremos igualmente perjudiciales: un Estado que pretende decidir unilateralmente qué deben producir las empresas y otro que renuncia a desempeñar cualquier papel en la transformación productiva.
La alternativa es un Estado que facilite, coordine, aprenda y exija resultados, trabajando conjuntamente con el sector privado y la academia. La política industrial debe concebirse como un proceso de descubrimiento y aprendizaje, donde las intervenciones se ajustan continuamente a partir de la evidencia.
Costa Rica: de la atracción de inversiones a la transformación productiva
Costa Rica ofrece una experiencia particularmente interesante. Durante las últimas décadas, el país logró atraer importantes inversiones extranjeras y desarrollar actividades exportadoras sofisticadas, especialmente en dispositivos médicos, servicios empresariales, tecnologías digitales y otras actividades intensivas en conocimiento. Este éxito demuestra que la apertura comercial, la inversión extranjera directa y una institucionalidad especializada pueden contribuir significativamente a transformar una economía pequeña.
El propio estudio del Banco Mundial destaca la experiencia costarricense en formación de talento especializado para actividades de alta tecnología. Sin embargo, el país enfrenta un desafío de mayor complejidad: convertir su exitosa plataforma de atracción de inversión extranjera en un verdadero ecosistema nacional de innovación y desarrollo empresarial.
Aunque existen experiencias positivas, los encadenamientos entre multinacionales y empresas nacionales siguen siendo insuficientes. Muchas empresas locales enfrentan dificultades para incorporar tecnologías, financiar innovaciones, contratar talento especializado y acceder a mercados internacionales. Además, persisten importantes diferencias de productividad entre empresas multinacionales y nacionales, así como entre la Gran Área Metropolitana y otras regiones del país. Por ello, Costa Rica necesita evolucionar hacia una política de desarrollo productivo de nueva generación. Esta debería concentrarse en cuatro prioridades:
- Fortalecer los encadenamientos productivos. No basta con atraer multinacionales. Es necesario desarrollar proveedores nacionales capaces de cumplir estándares internacionales, incorporar tecnologías y participar en cadenas globales de valor.
- Promover la innovación y el emprendimiento tecnológico. La experiencia internacional demuestra que el conocimiento generado alrededor de empresas multinacionales puede facilitar el surgimiento de nuevas empresas nacionales, incluyendo
- Desarrollar talento y capacidades tecnológicas. La formación técnica, universitaria y continua debe responder más eficazmente a las necesidades de transformación productiva, incluyendo inteligencia artificial, digitalización y nuevas tecnologías.
- Fortalecer la gobernanza. Costa Rica dispone de instituciones valiosas, como Comex, Procomer, Cinde, Micitt, MEIC, INA, SBD y universidades. Sin embargo, necesita una articulación más efectiva entre ellas, con prioridades compartidas, responsabilidades definidas y mecanismos de evaluación. Esto requiere una instancia de coordinación estratégica al más alto nivel gubernamental, capaz de convertir las prioridades productivas nacionales en programas concretos, superar obstáculos institucionales y exigir resultados.
Una oportunidad que no debemos desaprovechar
El estudio del Banco Mundial ofrece una conclusión especialmente pertinente: la política industrial puede contribuir al desarrollo, pero su efectividad depende menos de la magnitud de los recursos comprometidos que de la calidad de las instituciones y de las intervenciones realizadas.
Para América Latina, esto significa abandonar tanto el proteccionismo improductivo como la confianza excesiva en que los mercados resolverán espontáneamente todos los obstáculos al desarrollo.
Para Costa Rica, implica dar un paso adicional en su estrategia de inserción internacional. El próximo gran desafío no es solamente atraer más y mejor inversión extranjera, sino aprovecharla para construir capacidades empresariales, tecnológicas e institucionales propias.
