La impugnación cuestiona el artículo 114 de la Ley General de Contratación Pública, que regula la resolución y rescisión contractual, ejecución de garantías, multas y determinación de daños.
La Sala Constitucional admitió para estudio una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 114 de la Ley General de Contratación Pública, que establece el procedimiento que debe seguir la Administración para resolver o rescindir contratos públicos, ejecutar garantías, cobrar multas y determinar daños y perjuicios ante posibles incumplimientos de los contratistas.
La acción, tramitada bajo el expediente 26-034910-0007-CO, fue presentada por Marcial Andrey Alvarado Hidalgo, representante del Consorcio Servicio de Monitoreo Electrónico ALFA S.A. y Seguridad ALFA S.A. La Sala le dio curso mediante una resolución dictada el pasado 5 de octubre y concedió audiencia por 15 días a la Procuraduría General de la República y a la Contraloría General de la República.
El cuestionamiento central de ALFA es que el procedimiento creado por la ley en 2021 reduciría garantías que anteriormente ofrecía el procedimiento administrativo ordinario establecido en la Ley General de la Administración Pública, particularmente en materia de audiencia, prueba, impugnaciones y medidas cautelares.
La empresa recordó que la Sala Constitucional declaró inconstitucional en 2011 una disposición reglamentaria que regulaba anteriormente el procedimiento para resolver contratos administrativos, debido a que una materia de esa naturaleza debía establecerse mediante ley. Según el accionante, el legislador corrigió posteriormente ese problema al incorporar el procedimiento en una norma con rango legal, pero mantuvo aspectos que considera incompatibles con el debido proceso.
Suspensión del contrato antes de resolver el caso
Uno de los principales cuestionamientos se dirige a la posibilidad de suspender el contrato cuando la Administración documente preliminarmente un supuesto incumplimiento. Según la acción, la legislación no exige previamente un análisis suficiente de necesidad, proporcionalidad o ponderación de intereses, ni concede al contratista una oportunidad efectiva para ser escuchado antes de aplicar la medida.
Para ALFA, esa suspensión puede convertirse en una "sanción anticipada" porque puede generar efectos económicos, patrimoniales y reputacionales antes de que exista una decisión definitiva sobre si efectivamente ocurrió un incumplimiento.
La empresa considera que esa regulación podría vulnerar el debido proceso, la tutela cautelar efectiva, la presunción de inocencia y los principios de razonabilidad y proporcionalidad reconocidos constitucionalmente.
La acción también cuestiona que el artículo 114 sustituya la comparecencia oral característica del procedimiento administrativo ordinario por un descargo escrito de diez días hábiles.
Según el accionante, ese plazo puede resultar insuficiente en controversias contractuales complejas que requieran analizar documentación técnica o financiera, especialmente cuando parte de la prueba se encuentre en poder de la propia institución pública.
La empresa sostiene además que la norma limita la posibilidad de aportar y evacuar prueba testimonial, pericial o de otro tipo, pues considera que parte de esa actividad probatoria queda sometida a la valoración de la propia Administración.
El planteamiento afirma que esa situación puede producir una desigualdad entre las partes cuando la institución contratante dispone de documentos relevantes para determinar el supuesto incumplimiento.
Otro de los reparos se refiere a los mecanismos para recurrir las decisiones adoptadas durante el procedimiento. Según la acción, el artículo 114 concentra los recursos administrativos contra el acto final y dificulta impugnar previamente actuaciones que puedan tener consecuencias propias.
Entre ellas menciona la suspensión del contrato, la apertura del procedimiento, una eventual denegatoria de prueba o decisiones relacionadas con nulidades planteadas durante el proceso.
ALFA considera que esa regulación impide corregir oportunamente posibles vulneraciones al derecho de defensa y podría afectar el derecho a un recurso efectivo.
Empresa cuestiona imparcialidad del procedimiento
La acción también plantea dudas sobre la imparcialidad de la Administración encargada de tramitar el procedimiento, pues señala que la misma institución puede documentar inicialmente el incumplimiento, formular la imputación, tramitar el expediente, valorar las pruebas y adoptar la decisión final.
Al mismo tiempo, esa Administración podría convertirse en acreedora de multas, garantías o indemnizaciones derivadas de la eventual resolución del contrato.
El accionante sostiene que esa concentración de funciones resulta incompatible con las garantías de imparcialidad establecidas en la Constitución Política y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Como parte de su argumentación cita la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego vs. Colombia.
La empresa cuestionó igualmente la disposición que permite a la Administración acudir a mecanismos excepcionales de contratación para sustituir al contratista suspendido.
Según la acción, esa posibilidad puede afectar principios como la transparencia, la libre concurrencia, la publicidad y el control de la contratación pública si la sustitución ocurre antes de que exista una decisión definitiva sobre el incumplimiento.
Además, sostiene que la sustitución puede generar consecuencias difíciles de revertir aunque posteriormente se determine que el contratista original no era responsable.
ALFA plantea asimismo que la suspensión y las consecuencias económicas derivadas del procedimiento podrían afectar derechos relacionados con la propiedad, la libertad de empresa y la reputación comercial.
Caso de ALFA dio origen a la acción
La legitimación para presentar la acción proviene de un procedimiento de responsabilidad civil contractual, resolución contractual y sanción administrativa seguido contra ALFA, identificado como ODPALFA-RL-03-2024.
Según la resolución de la Sala, ese procedimiento se encuentra en fase de agotamiento de la vía administrativa porque ya fue admitido un recurso de apelación contra el acto final y, dentro de ese expediente, la compañía alegó la inconstitucionalidad del artículo 114.
La Sala recordó expresamente que la presentación y admisión de la acción no suspende de manera general la vigencia del artículo 114.
Sin embargo, conforme a los artículos 81 y 82 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los tribunales y órganos que agotan la vía administrativa no deben dictar resolución final en los procesos donde se discuta la aplicación de la norma impugnada hasta que la Sala resuelva la acción. Las demás etapas de esos procedimientos pueden continuar, salvo que la norma cuestionada deba aplicarse precisamente durante su tramitación.
La resolución también ordenó publicar durante tres ocasiones consecutivas un aviso en el Boletín Judicial. Las personas que sean parte de asuntos pendientes donde se discuta la aplicación del artículo impugnado, así como quienes acrediten interés legítimo, pueden apersonarse dentro de los 15 días posteriores a la primera publicación para apoyar o rechazar la acción o ampliar sus argumentos de inconstitucionalidad.