El Congreso aprobó la iniciativa en mayo pese a que diputados y órganos técnicos ya habían advertido problemas y acordaron corregirla posteriormente.
La Sala Constitucional encontró múltiples problemas de fondo en el proyecto de Ley Marco de las Asociaciones Público Privadas, tramitado bajo el expediente 24.009, y declaró inconstitucionales varias de sus disposiciones.
El fallo afecta puntos centrales de la iniciativa, entre ellos las competencias que tendría la nueva Agencia Nacional de Asociaciones Público-Privadas (ANAPP), la relación de esa entidad con instituciones autónomas y municipalidades, los controles de la Contraloría General de la República, las reglas de contratación de personal, las competencias tarifarias de la Aresep y las condiciones bajo las cuales empresas privadas podrían participar en estos proyectos.
El por tanto de la resolución, emitido bajo el número 2026-034680, llegó casi cuatro meses después de que el Plenario aprobara el proyecto en primer debate con 47 votos a favor, siete en contra y tres ausencias. La votación ocurrió pese a que diputados de distintas fracciones reconocieron que el texto tenía problemas y acordaron corregirlos posteriormente.
La iniciativa había llegado al nuevo Congreso en una situación particular. La legislatura anterior agotó el periodo disponible para presentar mociones de fondo mediante el artículo 137 del Reglamento legislativo, por lo que las nuevas diputaciones no podían modificar el texto antes de votarlo en primer debate.
Ante esa situación, las jefaturas de fracción acordaron aprobar el proyecto y después utilizar otro procedimiento legislativo para devolverlo al primer debate y abrir nuevamente la posibilidad de hacer cambios.
Durante aquella discusión, el diputado oficialista José Miguel Villalobos Umaña reconoció que el texto tenía problemas, aunque finalmente votó a favor.
Lo perfecto es enemigo de lo posible. Este proyecto no es una panacea. Tiene una gran cantidad de errores, gazapos y elementos técnicos. Algunos se han señalado”.
Uno de los problemas que Villalobos reconoció se relacionaba con la posibilidad de crear, mediante reglamento, nuevas modalidades de asociaciones público-privadas que no estuvieran expresamente incluidas en la ley. La Sala IV declaró ahora inconstitucional esa posibilidad porque un reglamento no puede sustituir una decisión que corresponde tomar mediante una ley aprobada por la Asamblea Legislativa.
Problemas con la nueva agencia
Uno de los principales cuestionamientos de la Sala recayó sobre el diseño de la Agencia Nacional de Asociaciones Público-Privadas (ANAPP), que el proyecto pretende crear para coordinar y supervisar este tipo de contratos, en sustitución del actual Consejo Nacional de Concesiones.
El proyecto define a la ANAPP como una entidad pública no estatal, pero le otorga competencias que le permitirían intervenir en decisiones de ministerios, instituciones autónomas y municipalidades. La Sala determinó, por mayoría, que varias de esas facultades chocan con la autonomía que la Constitución garantiza a distintas instituciones públicas.
Entre las normas declaradas inconstitucionales aparecen disposiciones que obligarían a instituciones públicas a suscribir convenios con la nueva agencia, permitirían que esta participe directamente en distintas etapas de los proyectos y le darían capacidad para intervenir antes de que una institución modifique, ceda o termine anticipadamente un contrato de asociación público-privada.
La Sala concluyó además que algunas de esas reglas afectarían de manera específica la autonomía del Patronato Nacional de la Infancia, la Caja Costarricense de Seguro Social, las universidades estatales, las municipalidades y otras instituciones autónomas.
Tres integrantes del tribunal —los magistrados Fernando Castillo Víquez y Luis Fernando Salazar Alvarado y la magistrada Anamari Garro Vargas— discreparon de parte de esas conclusiones y consideraron que varias de esas disposiciones no eran inconstitucionales.
Contraloría y empleo público
La Sala también encontró problemas en las excepciones que el proyecto quería conceder a la nueva agencia frente a controles que actualmente se aplican al resto de instituciones públicas.
Una de esas excepciones pretendía dejar a la ANAPP fuera de la aplicación de varios artículos de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. La Sala concluyó que esa exclusión debilitaría controles que la Constitución asigna a la Contraloría sobre el uso de fondos públicos.
El tribunal también cuestionó el régimen laboral diseñado para el personal de la agencia. El proyecto pretendía aplicar principalmente el Código de Trabajo y dejar a la ANAPP fuera de buena parte de las reglas generales del empleo público.
La Sala declaró inconstitucionales esas normas por considerar que chocan con las reglas constitucionales que rigen el empleo público y la igualdad entre funcionarios.
Castillo, Salazar y Garro discreparon nuevamente en este punto y consideraron que esas disposiciones podrían mantenerse siempre que no se aplicaran a funcionarios que participen directamente en tareas propias de la administración pública.
Aresep conserva sus competencias
Otro de los puntos más importantes del fallo afecta a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep).
El proyecto permitía que la nueva agencia preparara propuestas sobre tarifas y mecanismos de ajuste para servicios públicos incluidos dentro de contratos de asociación público-privada. La Sala consideró, por mayoría, que ese diseño invade competencias que corresponden a la Aresep y declaró inconstitucional el artículo que regula ese esquema.
El tribunal, sin embargo, no rechazó todo el contenido de esa norma. Por ejemplo, consideró válido que la Aresep tenga un plazo para emitir criterio y que, si ese plazo vence sin respuesta, se entienda que no tiene objeciones.
La Sala tampoco vio un problema constitucional en que una empresa contratista pueda acudir posteriormente a los mecanismos de resolución de disputas previstos en el proyecto.
Los jueces sí encontraron problema en dos normas sancionatorias porque no definían con suficiente claridad las conductas que podrían generar una sanción.
Ventaja para empresas proponentes también se cae
La Sala también declaró inconstitucional una disposición que otorgaba una ventaja a la empresa privada que hubiera presentado originalmente una iniciativa y posteriormente decidiera competir en la licitación de ese mismo proyecto.
El artículo 44 contemplaba una “retribución” para ese proponente al momento de evaluar las ofertas. El tribunal concluyó que esa ventaja podía romper la igualdad entre quienes participan en una licitación y afectar la libre competencia.
Ese punto también había generado cuestionamientos durante el debate legislativo de mayo, porque el texto no dejaba claro cómo se aplicaría esa ventaja ni cuál sería su alcance.
Reglamento no podrá crear nuevas modalidades
Otro de los artículos declarados inconstitucionales permitía que el Poder Ejecutivo creara mediante reglamento nuevas modalidades de asociaciones público-privadas que no aparecieran expresamente en la ley.
La Sala determinó que esa decisión corresponde a la Asamblea Legislativa y no puede dejarse abierta para que el Ejecutivo la defina posteriormente mediante reglamento.
Ese problema ya había sido advertido antes de la aprobación en primer debate por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa y por la Contraloría General de la República.
La Sala no acogió todos los reclamos
El fallo no declaró inconstitucional todo lo cuestionado por las diputaciones que presentaron la consulta.
Por ejemplo, la Sala concluyó que varias disposiciones relacionadas con bienes públicos no violan la Constitución y tampoco encontró problemas constitucionales en algunos artículos relacionados con la protección ambiental.
En otros puntos, el tribunal declaró la consulta inevacuable. En términos sencillos, eso significa que la Sala no entró a decidir si esas normas eran constitucionales o inconstitucionales, generalmente porque la consulta no reunía las condiciones necesarias para emitir un pronunciamiento de fondo sobre esos reclamos.
La Sala también rechazó la solicitud del diputado Gonzalo Alberto Ramírez Zamora para intervenir como coadyuvante dentro del proceso.
Proyecto tendrá que volver a revisión
Las inconstitucionalidades encontradas por la Sala corresponden a problemas de fondo. Eso significa que, a diferencia de un vicio en el procedimiento legislativo, el criterio del tribunal no obliga automáticamente a la Asamblea Legislativa a eliminar esas normas.
El expediente deberá pasar, sin embargo, por la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad, que estudiará el fallo y recomendará al Plenario cuáles cambios hacer al proyecto.
Ese trámite se suma a la intención que las propias fracciones legislativas ya habían expresado desde mayo de devolver el proyecto al primer debate para corregir sus problemas.
La diferencia es que ahora las diputaciones no solo tendrán sobre la mesa los cuestionamientos políticos y técnicos que ya conocían cuando aprobaron la iniciativa, sino también una sentencia de la Sala Constitucional que encontró múltiples disposiciones contrarias a la Constitución.