El plenario de la Asamblea Legislativa aprobó este lunes en primer debate, tras un maratónico debate, el proyecto que pretende instaurar una nueva ley de concesión de obra pública, pese a que tanto oficialismo como oposición coinciden en que el texto heredado por la anterior legislatura tiene severas deficiencias y problemas.
La iniciativa, tramitada bajo el expediente 24.009, es un proyecto multipartidista liderado por el ahora exdiputado Luis Diego Vargas Rodríguez, electo por el Partido Liberal Progresista (PLP) y luego declarado independiente. Su iniciativa la retomó el diputado oficialista Gonzalo Ramírez Zamora.
El texto votado este lunes no pudo ser modificado por el actual Congreso debido a que la anterior legislatura finalizó el trámite de los dos días de mociones de fondo vía artículo 137, de modo que solo diputados de ese período podían presentar en el plenario mociones de reiteración, según la estricta literalidad del artículo 138 del reglamento legislativo, dejando a la actual conformación con la única tarea de discutir y votar en primer y segundo debate.
La propuesta deroga la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, ley 7762, y crea la Ley Marco de las Asociaciones Público Privadas. El texto sustituye el modelo actual de concesiones por un régimen más amplio de asociaciones público-privadas (APP), aplicable a proyectos de inversión, infraestructura, servicios, soluciones y productos.
El proyecto define las APP como un modelo de colaboración de largo plazo entre sujetos de derecho público y sujetos de derecho privado, con participación de capital privado y en función del interés público. La iniciativa permite que los contratos incluyan investigación, diseño, financiamiento, construcción, reconstrucción, ampliación, instalación, reparación, transformación, modernización, operación, mantenimiento, explotación o gestión de activos públicos nuevos o existentes.
La propuesta excluye expresamente de su alcance los permisos, licencias, autorizaciones y concesiones de energía y telecomunicaciones reguladas en leyes sectoriales, pero esa delimitación generó parte de los cuestionamientos del debate legislativo, debido a que varios diputados advirtieron que el texto no deja suficientemente claras otras actividades que no deberían someterse a esquemas de APP.
Uno de los cambios centrales es la creación de la Agencia Nacional de Asociaciones Público-Privadas (ANAPP), una entidad de derecho público de carácter no estatal, con personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio. Esa agencia sustituiría al Consejo Nacional de Concesiones y asumiría sus competencias, funciones, recursos patrimoniales, presupuestarios, materiales, bienes y capital humano.
El diputado José María Villalta Flores-Estrada, jefe de la bancada del Frente Amplio, concentró sus objeciones en la naturaleza jurídica de la nueva agencia, el traslado de recursos públicos a esa estructura, la exclusión de controles ordinarios, el tratamiento de las iniciativas privadas y la amplitud de los servicios que podrían desarrollarse mediante APP.
No porque diga el título ‘alianzas público-privadas’ ya automáticamente es una panacea de proyecto y hay que votarlo porque nos gusta el nombre. El nombre suena bonito, aunque el contenido podría incluso desmejorar lo que tenemos ahora”.
El legislador recordó que el texto original transformaba el Consejo Nacional de Concesiones en un órgano adscrito al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan), pero señaló que los últimos textos sustitutivos cambiaron radicalmente el diseño institucional al crear una nueva entidad pública no estatal.
Eso es un sinsentido jurídico, ¿verdad? Quienes son abogados saben que los entes públicos tienen personalidad jurídica; ‘personalidad jurídica instrumental’ es un invento legislativo para darle ciertas capacidades jurídicas a los órganos de las instituciones”.
Villalta sostuvo que la ANAPP tendría, en la práctica, características propias de una institución autónoma, porque ejercería funciones públicas, administraría recursos públicos, fiscalizaría contratos, participaría en concesiones sobre bienes de dominio público y tendría funcionarios que ejercerían potestades públicas; y agregó que el diseño podría buscar evitar la mayoría calificada de 38 votos que exige el artículo 189 de la Constitución Política para crear instituciones autónomas.
El Frente Amplio también cuestionó que la ANAPP se financie con el equivalente al 2% de los ingresos recaudados por el impuesto a la propiedad de vehículos automotores, embarcaciones y aeronaves. La ley vigente ya asigna ese ingreso al Fondo Nacional de Concesiones, pero Villalta sostuvo que, con el nuevo texto, el destino específico cobraría una relevancia distinta por tratarse de una nueva entidad exenta de varios controles ordinarios.
El proyecto establece que la ANAPP no estará sujeta al Estatuto de Servicio Civil, la Ley que crea la Autoridad Presupuestaria, la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, el título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, los artículos 18, 20 y 78 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ni la Ley Marco de Empleo Público, salvo los principios de mérito, capacidad y competencias.
El legislador también cuestionó que el proyecto permita crear otras modalidades de estructuración por vía reglamentaria. Según dijo, tanto el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa como la Contraloría General de la República habían advertido que esa materia tiene reserva de ley y que las reglas fundamentales de cada figura deben quedar definidas en el texto legal.
Villalta además señaló como riesgosa la retribución prevista para los proponentes de iniciativas privadas. El artículo 44 reconoce a esos proponentes el derecho a una retribución en la evaluación de la oferta, pero el diputado dijo que el texto no precisa si esa ventaja consistirá en puntaje adicional, un criterio de desempate u otro mecanismo.
El frenteamplista añadió que las iniciativas privadas permanecerían confidenciales hasta etapas avanzadas del proceso, lo que, a su criterio, podría permitir que una empresa diseñe un proyecto con funcionarios públicos durante meses o años sin escrutinio ciudadano ni competencia temprana.
El diputado oficialista José Miguel Villalobos Umaña anunció su voto favorable, pero admitió varios de los problemas señalados por el Frente Amplio.
Lo perfecto es enemigo de lo posible. Este proyecto no es una panacea. Tiene una gran cantidad de errores, gazapos y elementos técnicos. Algunos se han señalado”.
El oficialista también coincidió en que el artículo que permite crear otras modalidades de APP por reglamento aborda una materia de reserva de ley. Aun así, decidió votar a favor del proyecto y dejar constancia de sus interpretaciones para evitar, según dijo, usos indebidos en el futuro.
El legislador también puso especial énfasis en el alcance de la ley. El artículo 4 de la iniciativa excluye energía y telecomunicaciones, pero no menciona otros sectores sensibles, por lo que afirmó que el texto no debe interpretarse como una autorización para privatizar seguridad y vigilancia penitenciaria, ni para aplicar APP en monopolios públicos o actividades que impliquen potestades de imperio indelegables.
El legislador recordó que, cuando fue ministro de Justicia durante la administración de Abel Pacheco, se opuso a un contrato para construir y administrar de manera privada un centro penal en Pococí, razón por la cual el mandatario lo destituyó. Ese contrato, dijo, luego lo anuló la Sala Constitucional.
La Sala Constitucional no anuló el contrato reseñado por Villalobos, sino que hizo una interpretación conforme al derecho de la Constitución, en el sentido de que el contrato no era inconstitucional, siempre y cuando se respetaran las pautas interpretadas a lo largo de la sentencia. Dos magistrados salvaron el voto por considerar que el contrato era inconstitucional.
Este diputado de ninguna manera puede aceptar que se pueda interpretar esta ley para utilizar la alianza público-privada o la asociación pública-privada para efectuar obras de inversión carcelaria que implique el otorgamiento del servicio de seguridad y vigilancia. Jamás”.
Villalobos agregó que tampoco pueden utilizarse APP para permitir participación privada en monopolios públicos, ni para trasladar directa o indirectamente potestades de imperio al sector privado.
“Lo voy a votar a favor haciendo estas explicaciones y me sentiría muy avergonzado si el día de mañana las autoridades que van a reglamentar esta ley, a interpretarla y aplicarla, deciden usarla para monopolios públicos o para actividades de seguridad y vigilancia en el sistema penitenciario, porque eso sería tomarme el pelo”, sostuvo.
Tras la intervención de Villalobos, Villalta retomó la palabra y sostuvo que una interpretación conforme no alcanza para corregir los vacíos del texto. El frenteamplista señaló que el artículo 4 permite APP sobre “cualquier activo público” y “cualquier servicio público”, mientras que el párrafo siguiente solo excluye electricidad y telecomunicaciones.
Para Villalta, esa redacción debió excluir expresamente otros sectores, como seguridad penitenciaria, monopolios públicos y servicios de agua potable bajo lógica de negocio privado. También citó el caso de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) como una forma distinta de participación social sin fines de lucro.
El diputado del Frente Amplio también respondió a Villalobos sobre la Contraloría, admitiendo que el proyecto contempla recursos de apelación ante ese órgano durante la adjudicación, pero insistió en que el artículo 26 excluye a la ANAPP de controles clave, como la aprobación de presupuestos y otros contratos.
Además, Villalta cuestionó que la nueva agencia reciba el mismo personal y activos del Consejo Nacional de Concesiones, pero con más potestades, más presupuesto y menos controles. Según dijo, el diagnóstico sobre la inoperancia del Consejo puede ser correcto, pero la solución planteada resulta discutible.
¿El CNC no funciona porque tiene controles? ¿Es por eso que el CNC es inoperante y no hay casi concesiones? ¿O serán otras las causas?”.
El diputado jefe de fracción de Liberación Nacional, Álvaro Ramírez Bogantes señaló que por acuerdo alcanzado entre las jefaturas de bancada y la presidencia legislativa durante un receso antes de iniciar la discusión por el fondo, el PLN daría sus votos por el proyecto bajo la condición de que la iniciativa sea retrotraída al trámite de primer debate, de modo que se le puedan hacer modificaciones por el fondo en el plenario mismo.
Ese mecanismo está contemplado en el artículo 148 bis del reglamento, pero abre la posibilidad de que el Frente Amplio lo bombardee de mociones, pues según dicho numeral, cada uno de los 57 diputados puede presentar de manera individual o conjunta una única moción de fondo para modificar cada artículo del texto. Dado que el texto votado lo componen 62 artículos y seis disposiciones transitorias, por lo que solo la bancada amarilla podría presentar 476 mociones de fondo.
Al momento de la votación, 47 de los 54 congresistas presentes votaron a favor del texto. Los siete representantes del Frente Amplio votaron por la negativa.
El texto aprobado este lunes mantiene el plazo máximo de 50 años para los contratos APP y agrega un plazo mínimo de cinco años. La ley vigente ya contempla un plazo máximo de 50 años para las concesiones, pero no establece un mínimo general.
La iniciativa también obliga al adjudicatario de una licitación a constituir una sociedad de propósito específico para firmar el contrato APP. Además, establece que la Administración conserva la titularidad de los activos públicos objeto de la inversión y, en principio, no transfiere su propiedad al sector privado.
Los proyectos bajo esta modalidad podrán originarse por iniciativa estatal o privada y deberán sujetarse al ciclo de vida previsto en la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, con fases de preinversión, inversión y postinversión. También regula los compromisos firmes y contingentes que asumirían las entidades públicas en los contratos APP, indicando que los compromisos firmes son obligaciones de pago específicas o cuantificables a favor del contratista, mientras que los contingentes corresponden a pagos potenciales derivados de riesgos propios del proyecto.
La iniciativa establece además que el valor total acumulado a nivel nacional de esos compromisos fiscales, calculado a valor presente neto, no podrá superar un límite definido por el Ministerio de Hacienda. Ese límite aplicaría para obligaciones del Gobierno Central, gobiernos locales, sector descentralizado y empresas públicas.
La derogatoria de la ley 7762 también viene acompañada de transitorios. Los contratos adjudicados, formalizados o en ejecución bajo la normativa actual continuarían bajo ese régimen, salvo que las partes acuerden aplicar la nueva ley. Los procesos sin adjudicación firme tendrían que ajustarse al nuevo marco, excepto aquellos en los que ya existan ofertas presentadas o una adjudicación pendiente de firmeza.
Breves
Este lunes no se votaron otros proyectos de ley en el plenario.
Proyectos dictaminados
Las comisiones dictaminadoras siguen sin ser instaladas, por lo que no hay nuevos proyectos dictaminados.
Agenda de sesiones extraordinarias
El Poder Ejecutivo retiró de la agenda de sesiones extraordinarias los siguientes proyectos de ley:
- Expediente 24.998 "Aprobación del acuerdo de transporte aéreo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República de Chile".
- Expediente 25.060 "Ley de aprobación del “Acuerdo sobre cambio climático, comercio y sostenibilidad” suscrito entre Costa Rica, Islandia, Nueva Zelanda y Suiza, el día quince del mes de noviembre del año dos mil veinticuatro".
- Expediente 25.024 "Aprobación de la adhesión de Costa Rica al Convenio sobre la protección y utilización de los cursos de aguas transfronterizas y de los lagos internacionales".
- Expediente 25.243 "Aprobación de la enmienda al artículo 50 a) y aprobación de la enmienda al artículo 56 ambas del Convenio de Aviación Civil Internacional, Ley N° 877 del 4 de julio de 1947 y sus reformas".
- Expediente 24.642 "Ley para el mejoramiento de la gestión del Patronato Nacional de la Infancia y fortalecimiento del proceso especial de protección de las personas menores de edad".
- Expediente 25.340 "Reforma de la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo".
- Expediente 24.696 "Régimen especial para la Oficina Regional de la Alianza para la Inclusión Financiera (AFI)".
- Expediente 24.625 "Definición del límite entre los cantones de Alajuela y Belén de las provincias de Alajuela y Heredia".
- Expediente 24.649 "Reforma de los artículos 121 inciso 14) y 174 de la Constitución Política".
- Expediente 25.277 "Derecho a ser electo y a elegir a través de grupos electorales independientes o candidaturas individuales".
Leyes publicadas
En el Alcance N.° 58 a La Gaceta N.° 89 del 18 de mayo de 2026 se publicaron y entraron a regir las siguientes leyes:
— Ley 10.897 "Reforma del inciso a) del artículo 46 de la Ley 7052, Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, de 13 de noviembre de 1986" que se tramitó bajo el expediente 21.667. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate en la Comisión con Potestad Legislativa Plena Segunda el 25 de marzo de 2026, por lo que transcurrieron 54 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.898 "Titularización de ingresos propios del SINAC, adición de los artículos 36 bis, 36 ter y 36 quater a la Ley 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998"
que se tramitó bajo el expediente 23.896. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate en la Comisión con Potestad Legislativa Plena Tercera el 25 de marzo de 2026, por lo que transcurrieron 54 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.903 "Autorización al Ministerio de Educación Pública para que segregue y done un terreno de su propiedad a la Asociación de Desarrollo Integral de Naranjo Platanares y se afecte a uso público" que se tramitó bajo el expediente 23.731. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 7 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 41 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.908 "Ley que autoriza al Ministerio de Educación Pública a desafectar, segregar y donar un terreno de su propiedad al Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica en Cariari, Pococí" que se tramitó bajo el expediente 25.037. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 7 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 41 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.909 "Autorización al Ministerio de Educación Pública para la donación de un bien inmueble a la Municipalidad de Abangares para el fortalecimiento del deporte y la recreación del cantón" que se tramitó bajo el expediente 24.284. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 7 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 41 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.911 "Reforma al Artículo 148 del Código Electoral" que se tramitó bajo el expediente 24.248. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 13 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 35 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.912 "Autorización para que el Estado done un inmueble de su propiedad en Cóbano, para la construcción de un hogar de cuido integral para las personas adultas mayores, para la ampliación de las instalaciones de la Clínica y para la construcción de áreas de esparcimiento y recreación" que se tramitó bajo el expediente 23.991. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 13 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 35 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.913 "Desafectación del uso público de un bien propiedad del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica y autorización para su donación a la Corte Suprema de Justicia para uso del Organismo de Investigación Judicial" que se tramitó bajo el expediente 24.532. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 13 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 35 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.914 "Autorización para que la Municipalidad de Turrialba desafecte y done un terreno de su propiedad a la Escuela de Educación Especial Álvaro Rojas Quirós de Turrialba" que se tramitó bajo el expediente 22.971. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 13 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 35 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.916 "Autorización al Instituto de Desarrollo Rural (Inder) para que segregue y condone un inmueble de su propiedad a las personas extrabajadoras de Matas de Costa Rica" que se tramitó bajo el expediente 24.304. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 13 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 35 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.921 "Ley para autorización a la Municipalidad de Siquirres para donar terrenos a habitantes de la comunidad de Seis de Mayo del Distrito 1° de Siquirres" que se tramitó bajo el expediente 25.117. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 13 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 35 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.923 "Ley para la autorización a la Municipalidad de Siquirres para donar terrenos a habitantes de la comunidad de Calle Nubes, distrito de Florida, Siquirres" que se tramitó bajo el expediente 25.116. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 13 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 35 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.924 "Autorización a la Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (Recope) para que done a favor del Ministerio de Ambiente y Energía, dos propiedades ubicadas en el Partido de Limón para construir las instalaciones de la Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe y mejora de las oficinas de la subregión Limón-Talamanca" que se tramitó bajo el expediente 25.223. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 13 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 35 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.926 "Desafectación del uso público y autorización para la donación de un lote propiedad del Ministerio de Seguridad Pública a la Asociación de Desarrollo Integral de la Hermosa de Pérez Zeledón, San José" que se tramitó bajo el expediente 25.124. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 13 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 35 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.929 "Ley para autorizar al Estado para que desafecte y done a la Asociación de Desarrollo Integral de San Isidro de Aguas Claras, Upala, un bien inmueble de su propiedad" que se tramitó bajo el expediente 25.409. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 13 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 35 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.930 "Desafectación de un terreno propiedad de la Municipalidad del cantón de Desamparados y autorización para que esta lo segregue y done a las Temporalidades de la Arquidiócesis de San José" que se tramitó bajo el expediente 23.506. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 13 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 35 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.932 "Desafectación de uso público y autorización a la Municipalidad de Alajuela para que done terrenos de su propiedad a la Caja Costarricense de Seguro Social" que se tramitó bajo el expediente 25.351. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 13 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 35 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.938 "Reforma de los artículos 11, 14, 16, 17, 20, 22 y 24 de la Ley N° 8533, Regulación de las Ferias del Agricultor, del 18 de julio del 2006" que se tramitó bajo el expediente 24.542. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 14 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 34 días para que fuera publicada en La Gaceta.
— Ley 10.948 "Ley para desafectar el uso público de calle municipal en el distrito de Santiago en el cantón de Paraíso y afectación a un nuevo uso público por parte de la Municipalidad de Paraíso" que se tramitó bajo el expediente 24.753. Esta iniciativa se aprobó en segundo debate el 16 de abril de 2026, por lo que transcurrieron 32 días para que fuera publicada en La Gaceta.