Una sola funcionaria redactó un criterio técnico que contradijo todos los demás que señalaban que los precios eran excesivos.
Los precios que cooperativas y una asociación ofertaron a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) para administrar Ebáis en 10 áreas de salud del país pasaron de considerarse "excesivos" a "aceptables" en cuestión de semanas, según se desprende de documentos públicos emitidos por distintas dependencias de la institución, y que muestran cómo la licitación que en un inicio iba a declararse "desierta", terminó con una recomendación de adjudicación por parte de la Junta Directiva de esa institución.
Según consta en la plataforma del Sistema Integrado de Compras Públicas (Sicop), el concurso se publicó el 19 de junio de 2023 y la apertura de las ofertas se realizó hasta el 2 de noviembre de ese año. Entre ambas fechas, según el expediente de la licitación, la fecha para recibir y abrir las ofertas se modificó en varias ocasiones.
La Caja pretendía tercerizar los Ebáis de las áreas de salud de Escazú, Santa Ana, San Francisco, La Carpio, San Sebastián-Paso Ancho, Pavas, Desamparados II, Tibás, San Pablo y Barva. Cuatro cooperativas (Coopesana, Coopesalud, Coopesain y Coopesiba), una asociación (Asemeco) y una clínica (Psicomed) presentaron ofertas.
Primeros criterios negativos en virtud del precio ofertado
Directivos de la CCSS aprobaron en dos ocasiones crear comités independientes que analizaran la conclusión técnica de que los precios ofertados eran excesivos.
El 8 de abril del 2024, la Dirección Financiero Contable del Área de Contabilidad de Costos de la CCSS rindió un estudio de 190 páginas (oficio DFC-ACC-0291-2024) sobre la razonabilidad de precios ofertados en la licitación, concluyendo que ninguna de las 11 ofertas en las 10 partidas cumplía con los requisitos de precio fijados por la institución en la licitación.
Para llegar a esa conclusión, dicha dirección tomó como referencia el rubro de la mano de obra, alquileres, gastos indirectos y materiales y suministros solicitados en el pliego de condiciones, detectando que los oferentes habían presentado variaciones en los precios vigentes por gastos indirectos que iban de entre 1% a 206%, en el rubro de materiales y suministros de hasta 457%, y en el de alquileres de entre un 0% hasta un 585%. Dos días después, la misma dirección presentó una ampliación del criterio bajo el oficio DFC-ACC-0360-2024, pormenorizando cuáles rubros no cumplía cada oferente.
El 3 de mayo de 2024, la Junta de Adquisiciones de la CCSS sesionó y se aprestó a recomendar la declaratoria de "infructuoso" del concurso dado que ninguna de las ofertas superó todos los estudios realizados, en particular el análisis financiero, al haberse determinado que los precios ofrecidos eran excesivos en todos los casos. En ese criterio, la Junta recordó que el artículo 139, párrafo quinto del Reglamento a la Ley General de Contratación Pública dispone el deber de declarar "infructuoso" un concurso en el que las ofertas no se ajusten a los elementos esenciales del pliego de condiciones, al ser esa la mejor forma de proteger los intereses públicos.
Pese a ello, la Junta de Adquisiciones acordó que la Gerencia Financiera, en conjunto con equipos técnicos de la Gerencia Médica y la Gerencia de Logística de la institución coordinaran "en profundizar" el análisis de las ofertas sobre algunos elementos de su estructura de precios, previo a una decisión final.
Dato D+: La Junta de Adquisiciones de la CCSS está integrada por los gerentes de las gerencias Médica, Logística, Administrativa, Financiera e Infraestructura y Tecnología de la Caja. El gerente de Logística actúa como coordinador.
El 7 de mayo de este año, la jefa del Área de Contabilidad de Costos de la Gerencia Financiera de la CCSS, Azyhadee Picado Vidaurre, emitió el oficio DFC-ACC-0489-2024 en el que señaló que la cantidad de Ebáis que se licitaban (138) no presentaba variación respecto a los del año 2023, y que mientras en los cuatro años previos el crecimiento promedio del costo de esos centros había sido del 2%, los oferentes habían presentado montos que representaban incrementos del 65% para los mismos centros de salud.
En ese oficio Picado Vidaurre recordó que la Contraloría general de la República señaló en el informe DFOE-SOC-7/2009 que la CCSS no puede pagar por servicios que sean más caros si la institución los ejecutara por sí misma.
Ese mismo día Esteban Vega de la O, gerente de Logística de la Caja envió el oficio GL-0815-2024 dirigido a la Junta de Adquisiciones, recomendando que dicha junta culminara el proceso de conocimiento y revisión previo al dictado del acto final por parte de la Junta Directiva, medida que fue acogida un día después, el 8 de mayo, manteniendo la recomendación de declarar infructuoso el concurso.
Junta ordena conformar un "equipo independiente" que analice el estudio de razonabilidad de precios
El 21 de agosto en conferencia en Casa Presidencial, miembros de la Junta Directiva defendieron la adjudicación a las cooperativas pese a los criterios técnicos que señalaban precios excesivos. Las cinco personas al centro de la foto fueron detenidas este lunes.
Pese a ello, el 11 de mayo la Junta Directiva de la CCSS aprobó una moción de los directivos Jorge Luis Araya Chaves (patronos), Isabel Camareno Camareno (Estado), Johnny Gómez Pana (patronos) y José Luis Loría Chaves (cooperativista) solicitando a la Gerencia de Logística y la Gerencia Financiera que conformaran "un equipo financiero intergerencial independiente" que analizara y verificara los estudios de razonabilidad de precios de dicha compra.
Dato D+: El equipo fue integrado por Jordan Salazar Vargas y Sherry Alfaro Araya, de la Gerencia de Logística; Andrey Sánchez Duarte de la Dirección Financiero Contable, Jonathan Betancourt Mayorga del Hospital México, y Carlos Azofeifa Chacón, de la Dirección de Arquitectura e Ingeniería.
El 31 de mayo de 2024 ese equipo rindió el informe GF-DFC-1029-2024 en el que se determinó que las conclusiones del criterio técnico que recomendaba la declaratoria de infructuoso del concurso se alcanzaron a través de la argumentación de los elementos incluidos en la evaluación, la descripción de los condicionantes del análisis y limitaciones del abordaje propuesto.
Directivos pidieron "informalmente" cambios al pliego de condiciones del contrato
Posteriormente, el 19 de junio de 2024 la directora de la Red de Servicios de Salud de la CCSS, Karla Solano Durán, emitió el oficio DRSS-AGAST-0311-2024 en el que dejó plasmado que miembros de la Junta Directiva habían solicitado, de manera informal, hacer cambios al pliego de condiciones del cartel de licitación en aspectos como dejar a la libre los perfiles administrativos, la extensión del plazo de contratación a 10 años; así como eliminar requerimientos en materia de infraestructura y equipamiento, disminución en el monto de la garantía de cumplimiento y la potestad del oferente de consolidar los procesos en casos de ser adjudicado con más de una partida.
Ese mismo día el gerente de Logística dirigió un nuevo oficio a la Junta Directiva de la CCSS trasladando los antecedentes de la licitación e indicándoles que ninguna de las ofertas era elegible según las evaluaciones financieras, por lo que correspondía a ellos tomar la decisión final.
Sesión de la Junta Directiva del 22 de junio
Tres días después la junta de la CCSS sesionó y conoció tres documentos: un compendio de los antecedentes de la licitación conformado por más de 900 páginas, incluidas las evaluaciones de las ofertas y su conclusión de que el precio de todas era "excesivo", el oficio del gerente Vega de la O suscrito tres días antes en el que se insistía que ninguna de las ofertas era elegible por su precio, y una presentación en PowerPoint que expuso Arturo Herrera Barquero, asesor de la Gerencia Médica de la institución.
Según el acta de esa sesión, Herrera planteó a los directivos de la CCSS tres escenarios de toma de decisión, sus riesgos, impacto y observaciones: declarar infructuoso, adjudicar parcialmente y adjudicar totalmente.
Dato D+: Por razones que no están claras ni señaladas, las actas de la junta de la CCSS indican que "está terminantemente prohibido y será sancionado con la ley, reproducir, manejar, usar, explotar, la información contenida en las actas o en sus grabaciones". Pese a ello, Delfino.cr usó la información contenida en esas actas y los documentos enlazados en ella para redactar esta noticia.
Herrera indicó que declarar infructuosa la licitación implicaba el riesgo de apelación de los proveedores y la suspensión de los servicios; y como impacto habría que elaborar un nuevo contrato y pliego de condiciones. En el caso de una adjudicación parcial, señaló que como riesgos estaban que habría líneas de producto no adjudicadas, atrasos en la atención por redistribución de las comunidades y apelaciones de los proveedores, mientras que en los impactos se encontraba el tratar de manera diferente a los proveedores adjudicados y a los no adjudicados. Finalmente, en el caso de una adjudicación total, Herrera advirtió que eso implicaba continuar a pesar del señalamiento de que el costo era excesivo, sin justificación.
Johnny Alfredo Gómez Pana, directivo en representación de los patronos y uno de los detenidos este lunes durante los operativos de la Fiscalía y el Organismo de Investigación Judicial (OIJ), afirmó que la exposición tenía "un error de base" al afirmarse que los precios ofertados eran excesivos, y que él no estaba de acuerdo con esa conclusión.
Me parece que la forma en que se ha estimado el costo de la Caja, por un lado, las exigencias que se le dieron a los proveedores con un conjunto de servicios adicionales, y gastos adicionales que no estaban incluidos en el contrato anterior. Y, lo peor al compararlo con la Caja, la Caja no incluyes estos gastos, entonces, obviamente resulta excesivo por esas circunstancias. Entonces, me gustaría que se revisara la base, porque si no estamos otra vez igual, volviendo al mismo problema".
Johnny Alfredo Gómez Pana, directivo en representación de los patronos
Marta Eugenia Esquivel Rodríguez, presidenta ejecutiva de la institución preguntó al gerente de logística si la Junta Directiva podía, legalmente, justificar una adjudicación con los argumentos que habían dado el sector patronal (oponiéndose a la conclusión de que los precios ofertados eran excesivos, y a las dudas del sector gobierno de que fueran excesivos).
Vega de la O respondió que la Gerencia Médica y un "equipo amplio" que analizó ese tema el día previo concluyó que no podían recomendar algo distinto a que el concurso fuera declarado infructuoso, y ante la insistencia de la presidenta ejecutiva en su pregunta, afirmando que no se le contestó lo que consultó, Vega dijo que la Junta Directiva no podía apartarse de esos criterios porque cuando se hace una adjudicación, se debe redactar una resolución con una motivación muy robusta que fundamente, bajo una serie de criterios técnicos y el interés público, la razón de adjudicar.
Isabel Camareno Camareno, representante del Estado y otra de las detenidas este lunes, se sumó a cuestionar las conclusiones respecto a que el precio ofertado era excesivo y planteó que se pidiera un análisis más.
Isabel Camareno Camareno, representante del Estado.
Adriana Chaves Díaz, directora de Aprovisionamiento de Bienes y Servicios de la CCSS intervino para insistir en que si bien la junta de la Caja podía apartarse del criterio y adjudicar el contrato, tenían que existir los suficientes elementos de carácter técnico, que generaran certeza a la Junta Directiva de que no se estaba de frente a un precio excesivo, sino a problemas de metodología, pero que este parecía no ser ese caso.
En este caso, efectivamente, lo que señala la Gerencia Médica es que al parecer no hay elementos suficientes como para robustecer la decisión".
Gilberth Alfaro Morales, director jurídico de la CCSS insistió en que la existencia de un criterio técnico que concluía que el precio era excesivo, era una limitante de orden jurídico para proceder a la adjudicación.
Sí se puede eventualmente adjudicar más allá del precio, pero no puede ser, perdón, a partir de una construcción de simples enunciados, de señalamientos, de impresiones, sino que se requeriría una verdadera justificación. Voy a decirlo así, que incluso casi que haga ver que el precio no resulta en realidad excesivo en función de la urgencia, de la vitalidad, del riesgo, del impacto en el servicio que podría implicar no adjudicar, pero eso tiene que tener mucho sustento que entiendo hasta hoy no, no lo tenemos".
Gustavo Picado Chacón, gerente financiero, intervino para advertir que los contratos actuales rondaban los 30 mil millones de colones, mientras que las ofertas globales eran por 51 mil millones, "eso significa, que, si se adjudican estos contratos, estaríamos pagando 21 mil millones más durante 10 años, lo cual significa pagar 210 mil millones más".
Nosotros como revisamos las 10 ofertas, encontramos varios elementos que me parecen razonablemente útiles para esta discusión: encontramos una oferta de un oferente, donde nos plantea el alquiler de su propia instalación, que ya la tiene construida, que la viene usando desde hace años con un costo anual de 300 millones, lo cual significa que si se firma el contrato al final de los 10 años va a recibir 3 mil millones, un inmueble que tiene un avalúo, en este momento de 1700 millones, y eso lo dejo ahí, porque me parece que es un detalle no menor".
La directiva Camareno intervino de nuevo para señalar que era necesario que el tema lo analizara una nueva comisión intergerencial porque la anterior "no surgió ningún efecto" y señaló que temas como si en una cooperativa a un mensajero "le pagan más que al gerente, no es un problema de nosotros".
Gómez Pana, más adelante, pidió que se metiera el tema de bandas máximas y mínimas en alguno de los acuerdos que se iban a adoptar y finalmente la junta votó con la unanimidad de sus siete miembros presentes (ausentes en ese momento Maritza Jiménez Alfaro del solidarismo y Martha Elena Rodríguez González del sindicalismo) ampliar el plazo para dictar el acto final del concurso y conformar un "nuevo equipo intergerencial" integrado por las gerencias Médica, Financiera y Logística, con apoyo de la Dirección Jurídica y coordinado por la Gerencia de Logística, para que en un plazo de 15 días analizaran si tenían los elementos para presentar "una propuesta robusta y debidamente motivada en satisfacción del interés público, conservación de los actos, que vele por la continuidad de los servicios, eficacia y eficiencia del proceso de compra, y en razón de los nuevos elementos aportados por los oferentes, con el fin de determinar escenarios de una adjudicación total o parcial".
Dato D+: El nuevo equipo estuvo integrado por Azyhadee Picado Vidaurre, jefe del Área de Contabilidad de Costos de la Gerencia Financiera, Arturo Herrera Barquero, asesor de la Gerencia Médica, María de los Ángeles Gutiérrez Brenes, directora de Proyección de Servicios de Salud de la Gerencia Médica, Gilberth Alfaro Morales, director jurídico de la Gerencia Administrativa, y Adriana Chávez Díaz, directora de Bienes y Aprovisionamiento de la Gerencia de Logística.
La presidenta ejecutiva designó a sus asesores Edgar Varela Bejarano y Eugenio Guevara Chaves con el propósito de brindar acompañamiento a ese equipo.
El 4 de julio la junta conoció el informe de la nueva comisión intergerencial en el que se hicieron comparaciones de precios entre Ebáis y áreas de salud administrados por la CCSS y por terceros, posterior a lo cual la junta acordó instruir que se realizara la modificación en Sicop ampliando la fecha que tenía la junta para resolver el acto final de la adjudicación.
Informe de directora que recomienda la adjudicación
María de los Ángeles Gutiérrez Brenes, directora de la Dirección de Proyección de Servicios de Salud recomendó a la junta de la Caja adjudicar las áreas de salud pese a los criterios técnicos previos que señalaban precios excesivos. Créditos: CCSS
El 5 de julio, María de los Ángeles Gutiérrez Brenes, directora de la Dirección de Proyección de Servicios de Salud remitió a la Junta Directiva el oficio GM-DPSS-0331-2024 recomendando adjudicar a varios de los oferentes tras haber confeccionado las bandas máximas y mínimas que le habían solicitado.
En la sesión de junta directiva del día siguiente, Gutiérrez explicó cómo confeccionó dichas bandas: el mínimo era el dato del costo del área de salud suministrado por la Gerencia Financiera, y el máximo era el costo para la CCSS de atender una persona, multiplicado por el número de personas que atiende una cooperativa.
David Esteban Valverde Méndez, asesor legal de la Junta Directiva, pidió a Gutiérrez aclarar si lo que estaba planteando era que, pese a que el expediente tenía una recomendación técnica de no adjudicar, dada la irrazonabilidad de los precios, se confeccionó una metodología de bandas inferiores y superiores que hacía que esos mismos precios fueran razonables, ante lo cual la directora respondió afirmativamente.
— Lic. David Esteban Valverde Méndez: Me permite una pregunta doña Marta, a ver si entiendo bien doña Marielos y don Arturo, el expediente tiene una recomendación técnica cuyo elemento de razonabilidad de precios indica, verdad, un resultado X, en este caso precios irrazonables y por lo tanto una recomendación, digamos, diferente a la que ustedes ahora están planteando. Lo que están diciendo es que con base en esta metodología se construyen dos bandas, una inferior y una superior, que esos mismos precios los hace estar en un nivel razonable. Eso es lo que, eso es lo que entiendo, ¿Es así?
— Ing. María de los Ángeles Gutiérrez Brenes: Es así.
La Junta Directiva votó ese día por acoger la recomendación de Gutiérrez y adjudicar a Coopesana las áreas de salud de Escazú, Santa Ana y San Francisco-San Antonio por 1088 millones de colones al mes (13.059 millones por año durante diez años); a la Asociación de Servicios Médicos Costarricenses (Asemeco) las áreas de salud de La Carpio y San Sebastián-Paso Ancho por 708.132.579 millones de colones al mes (8497 millones de colones por año durante diez años), a Coopesalud las áreas de salud de Pavas y Desamparados por 1199 millones de colones al mes (14.391 millones de colones por año durante diez años) y a Coopesiba las áreas de salud de San Pablo y Barva por 604 millones de colones al mes (7251 millones de colones por año durante diez años).
El costo mensual total ascendería a 3929 millones de colones, 47.155 millones de colones por año durante diez años.
La única ausente de esa votación fue la representante de los sindicatos, Martha Rodríguez González, quien se encontraba incapacitada.
Denuncia penal
Randall Jiménez Saborío, subauditor interno de la CCSS trasladó el 10 de julio de este año información a la Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción (Fapta) haciendo una recapitulación de todo lo que había ocurrido con esta licitación, pidiendo que valorara el documento y adoptara las acciones que en derecho correspondieran.
La Fiscalía abrió una investigación bajo el expediente 24-000267-1218-PE que culminó este lunes con 28 allanamientos en oficinas de la Caja Costarricense de Seguro Social, casas de habitación y otros lugares, además del arresto de:
- Marta Eugenia Esquivel Rodríguez, presidenta ejecutiva de la CCSS.
- María Isabel Camareno Camareno, representante del Estado en la Junta Directiva.
- Jorge Porras López, representante del Estado (renunció recientemente pero aún no se hace efectiva).
- Johnny Alfredo Gómez Pana, representante de los patronos en la Junta Directiva.
- Jorge Luis Araya Chaves, exrepresentante de los patronos en la Junta Directiva.
- Zeirith Rojas Cerna, representante de los patronos y vicepresidente de la Junta Directiva.
- María de los Ángeles Gutiérrez Brenes, exgerenta general interina de la CCSS.
- Roberto Quirós Coronado, representante de los patronos que renunció a la Junta Directiva en julio 2023.
La FAPTA investiga la posible comisión de los delitos de influencia contra la Hacienda Pública y tráfico de influencias y como hipótesis fiscal figura que los imputados anularon el procedimiento de compra que estaba listo para ser publicado y en su lugar instruyeron uno nuevo en el cual habrían ejercido control y, prevaleciéndose de sus cargos, influyeron sobre otros funcionarios para modificar el pliego de condiciones de acuerdo con los intereses de las cooperativas.
Lo anterior a pesar de que se determinó que las ofertas presentadas por las cinco entidades eran excesivas, significando un incremento anual de más de 12.400 millones de colones respecto al costo actual de la prestación del servicio en ejecución en las mismas áreas de salud en igualdad de condiciones técnicas, es decir, que serían más costosos de lo que invertiría la CCSS si tuviera que asumir el servicio".
Las autoridades judiciales presumen que miembros de la Junta Directiva sostuvieron reuniones con los oferentes, lo cual pudo haber generado una ventaja indebida a estos.
También se indaga sobre el plazo de contratación del servicio adjudicado, puesto que la Ley de Contratación Pública dispone de un período ordinario que no puede superar los cuatro años, sin embargo, este se confirió por 10 años.
