La contralora general de la República, Marta Acosta Zúñiga, compareció este miércoles ante la Comisión de Asuntos Económicos del Congreso para referirse al proyecto de ley de venta del Banco de Costa Rica, señalando múltiples vacíos, omisiones, peligros para la transparencia y hasta roces de constitucionalidad en el texto suministrado por el Poder Ejecutivo a Cuesta de Moras.
Acosta criticó en primer lugar que el proyecto no contemple dentro de sus escenarios la no concreción de la venta, de modo que queda la interrogante de qué ocurrirá con el banco como institución ya que aunque continuaría existiendo, no tendría activos ni pasivos que gestionar, pues todo se habría traspasado de previo al Banco de Costa Rica Sociedad Anónima que se crea con la ley en cuestión.
En segundo lugar, la contralora cuestionó que en la línea de transición para la venta del banco se pretenda que el Banco de Costa Rica, una vez vendidas más del 50% de las acciones, siga existiendo pero sin una estructura de gobernanza que tome decisiones en temas de contratación, presupuestos o control.
Acosta señaló a los congresistas que el proyecto bajo análisis no se contrae a la simple venta de un negocio en marcha, sino que la decisión en su integralidad conlleva una transformación del diseño institucional del Estado, pues además de vender y disolver una institución autónoma, otorga funciones específicas a órganos e instituciones como el Banco Nacional, el Banco de Costa Rica, el Ministerio de Hacienda y el Banco Central, además de modificar la estructura de financiamiento de otras instituciones.
"Esto es relevante para que el análisis se plantee desde la perspectiva integral y no limitar la discusión solamente a la venta del activo, ya que omitir esa reflexión provocaría un análisis parcial y cortoplacista sobre las alternativas para enfrentar los problemas de sostenibilidad a los que se refiere la exposición de motivos. Asimismo, es importante indicar que aunque la venta de activos constituye una opción para gestionar la deuda de un país, la dinámica de esa deuda y la problemática fiscal responden a diferentes causas (unas estructurales y otras coyunturales) que es preciso identificar si se desea un abordaje exitoso y sostenible a mediano y largo plazo, ya que de faltar este análisis se corre el riesgo de que la solución no esté en línea con la causa de la problemática y ésta se mantenga y hasta se incremente pese a las acciones adoptadas", advirtió la contralora.
Como acciones complementarias a la venta de activos estatales para disminuir la deuda, Acosta señaló la necesidad de que el país cuente con una ley marco de endeudamiento público; el desarrollo de sistemas de monitoreo de indicadores de solvencia y sostenibilidad, y un mejor manejo de la eficiencia de la liquidez, entre otros.
Agregó que para vender un activo estatal como lo es el BCR se requiere tener claridad respecto a los propósitos que motivan la venta y el uso de los recursos que se generarán, previo a iniciar un proceso de este tipo; así como contar con una adecuada metodología para valorar la entidad como herramienta para lograr un precio razonable, atraer posibles compradores y lograr un balance entre calidad y precio.
Además, cuestionó la selección del Banco de Costa Rica como activo a vender, más allá de su potencial valor de mercado:
En relación con este punto, el proyecto de ley es omiso, en cuanto a especificar los criterios que fundamentan la selección del conglomerado financiero Banco de Costa Rica como activo estatal a vender, más allá de su potencial valor de mercado y la metodología a utilizar para su valoración.
Acosta dijo que aunque la propuesta se basa en "disminuir la deuda", no se refleja con claridad la posibilidad de cumplir con dicho objetivo y en qué magnitud, pues no se tiene un estimado sobre el precio esperado, los costos del proceso y el tiempo que tomará, ni la secuencia de las distintas etapas.
La contralora también cuestionó el valor consignado del conglomerado BCR en la justificación del proyecto, ya que esos montos responden a una estimación preliminar que no constituye un análisis costo-beneficio sobre la conveniencia de la propuesta y su rentabilidad social, ni un análisis que permita aproximar el precio de venta esperado.
Asimismo, indicó que deben valorarse los efectos sobre la capacidad operativa, financiera y legal de las instituciones u órganos a los cuales se asignan nuevas funciones como el Banco Nacional de Costa Rica, el Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Costa Rica, así como los efectos en la estructura financiera de otras instituciones que reciben recursos a partir de cargas parafiscales sobre las utilidades del Banco de Costa Rica y sus subsidiarias.
Controles de contratación laxos, por no decir inexistentes
Como ente encargado de atender las impugnaciones en procesos de contratación administrativa (por norma general), Marta Acosta cuestionó que esta ley pretenda excluir de su aplicación la nueva Ley General de Contratación Pública que entrará a regir el 1 de diciembre próximo, el cual llamó un gran hito para el país pues con su aprobación se puso a discusión la conveniencia o no de procedimientos especiales de contratación, dando lugar a una normativa general para todo el sector público.
Si bien reconoció que esa nueva ley podría resultar omisa o insuficiente para un negocio como este, señaló que lo correcto sería contemplar las falencias y complementarlas, mas no alivianar las condiciones o hasta excepcionar sin más su aplicación.
Para Acosta, la venta del BCR debería regirse por el procedimiento más agravado para el objetivo que se persigue, y contar con garantías de impugnación, en virtud del artículo 182 de la Constitución Política y de la nueva Ley de Contratación Pública, sin embargo, la redacción dispone que para las contrataciones relativas a la venta del conglomerado, no se aplicará esa.
Es claro que cualquier proyecto de ley para la venta de un negocio en marcha requiere un proceso de planificación adecuado, pues requiere complementar lo dispuesto en la ley 9986 de contratación y no pueden dejarse aspectos sustantivos a la libre. Pese a ello, el procedimiento de venta presenta vacíos importantes, como los plazos mínimos para recibir propuestas, la precalificación legal, parámetros de selección de oferentes, qué tipo de garantías corren a cargo de los interesados, entre otros. Además, se debe valorar si el Consejo de Gobierno es competente para celebrar los actos administrativos necesarios para facilitar, gestionar y consumar y finiquitar la venta o si alguno de ellos serán propios del Poder Ejecutivo. Al respecto, la Sala Constitucional ha indicado que [el Consejo de Gobierno] cumple una función de naturaleza política y no está habilitado como un órgano de administración activa.
La contralora también cuestionó que decisiones relevantes del proceso de venta se sujeten a criterios de "conveniencia y oportunidad, rentabilidad e interés público", los cuales son conceptos jurídicos indeterminados.
Por su lado, cuestionó que el plazo establecido para que la Contraloría General atienda recursos de apelación se irrespeta, y se disminuye el plazo previsto en la Ley de Contratación Administrativa, pese a que la venta en cuestión es más compleja que la mayoría de los procesos regulados por dicha norma, lo que estima violenta al artículo 182 de la Constitución Política.
Acosta también señaló vacíos en la contratación de la asesoría financiera especializada, pues se omite desarrollar cuál es el plazo de recepción de ofertas y tampoco se establecen disposiciones sobre el régimen recursivo aplicable, como si se pretendiera excepcionarla de todo control, lo que resulta improcedente por su naturaleza del contrato público.
Adicionalmente, no se establecen los parámetros para la definición de los honorarios. Además se debe precisar el papel del Ministerio de Hacienda en la adjudicación, puesto que en el artículo 11 del proyecto se indica que dicho ministerio es el responsable de formalizar la adjudicación y el contrato respectivo, pero en el mismo artículo se indica que se requiere la ratificación por parte del Consejo de Gobierno de la recomendación de adjudicación que realice el comité de venta.
La contralora también criticó que el proyecto pretenda que los otros procedimientos de contratación pretendan hacerse bajo la "licitación menor", sin importar el monto de esas contrataciones. Esa movida, explicó, incide negativamente en la publicidad de las contrataciones, el plazo para recibir ofertas, adjudicar y la instancia competente para resolver apelaciones; todo ello, se opone al sistema de licitación previsto en la Constitución.
La aplicación de la licitación menor a los procedimientos con independencia de su monto, la disminución de plazos previstos en la ley 9986 para presentar objeciones y resolver apelaciones y las omisiones de la asesoría financiera ya comentadas, representan una limitación al artículo constitucional 182. Y, una limitación al principio de transparencia y de licitación, lo que a su vez representa restricciones sobre el control de los procedimientos, lo que afecta las competencias constitucionales de la Contraloría.
Acosta alertó además que la propuesta no incluya dentro de la jerarquía de fuentes la Ley Reguladora del Mercado de Valores, pese a que debe tomarse en cuenta dado que el conglomerado BCR tiene ese mercado dentro de sus negocios y está bajo regulación de la superintendencia competente.
Asimismo, criticó que en el mismo artículo tercero del proyecto se pretenda dar más rango vinculante a los reglamentos de esta ley, que a otras leyes ya vigentes y consolidadas así como a principios constitucionales, lo cual además evidencia una mala técnica jurídica en la redacción del proyecto.
También, criticó que el proyecto diga que la aplicación de la Ley General de la Administración Pública se hará únicamente en el caso de ausencia de norma expresa y en cuanto no se oponga a los objetivos de la propuesta legislativa, sin embargo, no se justifica esta disposición, especialmente cuando esa ley es una ley marco que regula principios, procedimientos y actuaciones de carácter general.
Además, tal disposición es contradictoria con el artículo 4, en el cual se indica que las actuaciones de los tomadores de decisión e instancias asesoras se deben a sujetar a principios de la Ley de la Administración Pública.
Adicionalmente, Acosta cuestionó que el texto disponga que la venta se regirá "por la ley y por los reglamentos que resulten necesarios", pero no se establece cuál cartera o carteras ministeriales serán responsables de su emisión, sus objetivos y los plazos.
Existen inconsistencias también en la formalización del traslado de activos, bienes y derechos del Banco de Costa Rica hacia el Banco de Costa Rica Sociedad Anónima: se establece que los activos asociados a fines estrictamente públicos pero de giro no bancario, deberán ser donados al Ministerio de Hacienda, el cual se autoriza para venderlos; pero no se dice si el producto de la venta se debe destinar al pago de la deuda pública. Asimismo, tampoco se define el destino de las eventuales utilidades que generen las acciones residuales de las subsidiarias del BCR.
Para la contralora, la eventual venta del conglomerado BCR requiere de un escenario claro que exige analizar el contexto de la coyuntura, el impacto en el diseño del Estado costarricense, la preparación de la entidad misma que se vende, la definición certera del procedimiento, la gestión de la venta y el establecimiento de una ruta estratégica.
"Sin las anteriores condiciones se presenta el riesgo de fracasar en los objetivos planteados y de propiciar la disminución del valor de la entidad, en razón de la incertidumbre que se genera en el ámbito nacional al presentar a la corriente legislativa un proyecto de ley sin la discusión previa y profunda que requiere", dijo.
Acosta insistió en que en materia contractual, el proyecto tiene inconsistencias y vacíos en el marco jurídico aplicable y que algunas de las disposiciones planteadas contravienen el principio de licitación y el control de los procedimientos constitucionalmente resguardados y, en consecuencia, la transparencia que un negocio de este volumen requiere.
La jerarca del órgano auxiliar del Congreso concluyó que la iniciativa no es viable en los términos planteados por el Ejecutivo, "toda vez que decisiones de esta trascendencia deben responder a una visión o marco integral del diseño institucional y el manejo de la deuda pública".
Sección de preguntas y respuestas
Ante consulta de la diputada liberacionista Monserrat Ruiz Guevara, Acosta criticó la posibilidad de la venta por "pedazos" del BCR y subsidiarias, al indicar que el efecto que tendría en la reducción de la deuda pública sería más lento y no súbito, contrario a lo indicado en la justificación del proyecto.
Asimismo, indicó que el informe técnico presentado por dos funcionarios del Banco Central de Costa Rica sobre los eventuales réditos o precios de venta del BCR "no es suficiente, porque es un informe (y el mismo informe lo dice) basado sobre supuestos restrictivos; porque está basado en información del Banco que es pública como los estados financieros auditados en colones, a diciembre del 2021. Evidentemente con el paso del tiempo ese monto puede variar por el tipo de cambio, por los ajustes en el crecimiento de la economía, etcétera. Además de que [el informe] no tiene otros elementos que posiblemente van a pesar sobre el valor del Banco. Por eso es que nosotros estimamos que es insuficiente".
Por su parte, el oficialista Waldo Agüero preguntó sobre si valoraba positivamente la reducción del endeudamiento con la venta del BCR, sin embargo, Acosta respondió que el tema del endeudamiento y la gestión de la deuda hay que verlo de forma integral, porque son múltiples las causas.
Nosotros no hemos hecho una valoración de lo que está en la exposición de motivos. Lo que sí puedo decir es que no hay certeza desde el punto de vista de la Contraloría de cuál sería el impacto de este proyecto sobre la deuda, porque no hay información más completa.
Por su parte, la diputada Sofía Guillén consultó sobre los problemas de operatividad y gobernanza a raíz de una venta de este tipo. Acosta indicó que las buenas prácticas internacionales dicen que cuando una entidad de este tipo va a ser vendida, debe ser preparada, debe planificarse y debe hacerse con una perspectiva integral: "A mí me parece o por lo menos nosotros no conocemos que eso se haya realizado y me parece que es fundamental, porque muchos de esos detalles que usted menciona, señora diputada, podrían haberse abordado".
El diputado Óscar Izquierdo preguntó sobre el patrimonio del BCR. Acosta respondió que el patrimonio contable, que es distinto al neto, es de $685 millones, diferente a los $1000 millones estimados por el gerente general del BCR y los $2700 millones del informe del Banco Central.
El liberal Gilberto Campos preguntó sobre la no aplicación de los controles de contratación dispuestos por la Constitución y las leyes. Ante consulta expresa de si la Contraloría consideraba eso como un "intento de brincarse la ley de contrataciones", Acosta respondió que "parece que es una huida del control".
