El día 15 de octubre apareció en este mismo medio una nota titulada Cambio de criterio de la Sala IV tira a la basura 368 proyectos en trámite en el Congreso. Ahí se describen las consecuencias normativas que tuvo una reciente sentencia de nuestro tribunal constitucional en la dinámica parlamentaria de nuestro país.
Lo que sucedió, en pocas palabras, es lo siguiente: el 18 de julio de este año, la Sala Constitucional varió aquello que considera un vicio esencial en el procedimiento legislativo para evitar la caducidad de proyectos de ley. En la resolución se introdujo un nuevo criterio definitorio sobre la forma en que debe evitarse la caducidad de los proyectos en corriente legislativa. Esta cuestión está regulada en el artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (RAL), que dispone que se ordenará el archivo de los proyectos no aprobados pasados cuatro años calendario desde la iniciación de su trámite. El artículo 119 del RAL también establece que si al menos dos tercios de la Asamblea aprueban una moción específica que ha de ser presentada antes del vencimiento del plazo de caducidad, se podrá conceder un nuevo plazo. Pues bien, hasta hace poco, la costumbre normativa de la Asamblea Legislativa ha dispuesto que la presentación de la moción es suficiente para interrumpir el plazo de caducidad y, por ende, puede no ser conocida para su aprobación antes del vencimiento del plazo (que se encontraría interrumpido). En cambio, la Sala ha dispuesto unos requisitos más complejos para dar por satisfecho lo prescrito en el artículo 119: la moción también debe ser aprobada “en un plazo razonable” (i.e. la presentación de la moción no se interrumpe el plazo de caducidad). La consecuencia ha sido considerable: una multitud de proyectos de ley han debido ser archivados pues no cumplen el nuevo criterio (recomiendo dirigirse directamente a la nota periodística para ampliar más sobre todo asunto).
Esta situación es semejante a otras muchas que anteriormente hemos vivido en Costa Rica. Se trata de aquellos casos en que un pronunciamiento de la Sala Constitucional varía el ordenamiento jurídico válido y vigente, determinando el devenir político e institucional del país. En este caso, se trata de una variación en el derecho parlamentario, o sea, del derecho que regula al órgano democrático representativo por excelencia en nuestro país (en acuerdo con nuestra propia Constitución Política). Normalmente se considera que estas cuestiones se encuentran reguladas en la Constitución Política, el Reglamento de la Asamblea Legislativa y la costumbre normativa del Parlamento. Como veremos, a estas fuentes hay que agregar la jurisprudencia constitucional.
Estas resoluciones constitucionales motivan interesantes discusiones sobre conveniencia política. En el asunto que nos ocupa, por cierto, me parece que lo mandado en la resolución constitucional podría colaborar con la celeridad en el trámite de leyes, problema claramente acuciante de nuestra institucionalidad político—democrática. Esta clase de situaciones también sugieren un asunto más profundo: la cuestión de la legitimidad política (y sus límites) que puede tener un órgano no democrático invadiendo las competencias de un órgano democrático (asunto al que parecen apuntar los votos en disidencia de los magistrados Cruz Castro y Hernández Gutiérrez en la sentencia comentada). No trataré ninguno de estos problemas aquí. En cambio, me gustaría mencionar —introducir apenas— unas cuestiones temáticamente anteriores. Se trata de algunas distinciones propias de la filosofía del derecho que quizás podrían ayudar a describir y entender de forma más realista la importante situación ante la que nos encontramos y de la cual esta sentencia es un ejemplo. A continuación me gustaría abordar dos asuntos.
1. ¿Cuál es el estatuto normativo de los “criterios” de la Sala Constitucional?
Es obvio que la Sala Constitucional produce una diversidad de clases de sentencias y que pueden ser ordenadas bajo distintos criterios. Aquí me gustaría apelar a una dicotomía genérica entre, por un lado, aplicación de criterios y normas jurídicas y, por otro lado, producción o creación jurisdiccional de criterios y normas. Es obvio que se trata de una clasificación con un ámbito de vaguedad considerable. Sin embargo, sigue siendo relevante manejar alguna distinción entre la mera aplicación de normas por parte de un tribunal y su creación jurisprudencial. Algunos criterios sencillos son: creadas jurisprudencialmente son las normas utilizadas en la fundamentación de una sentencia jurisdiccional que no fueron producidas por autoridades competentes para crear normas o que no se infieren válidamente de normas que fueron producidas por autoridades competentes para crear normas. Aquí debemos entender normas en un sentido muy amplio, de forma que –además de normas de conducta y de competencia— se incluyan también definiciones y otros criterios de distinción. Por otro lado, es obvio que los tribunales habitualmente hacen un poco de ambas cosas. No hay aquí nada de qué sorprenderse. Es más, pareciera que una parte importante de la actividad de las salas de casación (o últimas instancias jurisdiccionales) consiste en crear normas para llenar vacíos legales o introducir definiciones y criterios para delimitar cuestiones normativas imprecisas.
Todo esto también es cierto de la Sala Constitucional. Justamente, el específico criterio presentado en la sentencia analizada —que establece nuevos requisitos para evitar la caducidad de un proyecto de ley en trámite legislativo— es una creación normativa jurisprudencial: no está prescrito en ningún lugar del ordenamiento que el 119 suponga tales requisitos. Tampoco se infiere válidamente de un conjunto identificable de normas del propio ordenamiento jurídico. En pocas palabras: son normas creadas por el tribunal. Por cierto, que estos nuevos requisitos son creación jurisprudencial parece ser aceptado –críticamente— en el voto en disidencia del magistrado Hernández Gutiérrez.
No obstante, existe una interesante diferencia entre las creaciones normativas de la Sala Constitucional y aquellas normas producidas por el resto de los tribunales. Si una creación normativa de un tribunal (de primera instancia, segunda instancia o incluso de casación) es incompatible con una norma legal, con un tratado internacional o con la Constitución, aquella es jurídicamente inválida (y por ende no pertenece al ordenamiento jurídico). Algo distinto pasa con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, pues esta tiene una jerarquía normativa superior a la de cualquier otra norma del ordenamiento jurídico, con excepción de las normas establecidas en la Constitución Política (¿o quizás me equivoco en esto último?).
2. ¿Cuál es la jerarquía normativa de estos criterios en nuestro ordenamiento jurídico y la jerarquía de la propia Sala?
Sobre la jerarquía normativa de las normas creadas por la Sala Constitucional y la jerarquía del propio Tribunal Constitucional como creador de derecho. En síntesis, dado que la jurisprudencia y precedentes de la Sala son vinculantes erga homnes (excepto para sí misma), entonces, las creaciones normativas de este tribunal han de ser aplicados por todas las autoridades y ciudadanos del país. Esto es mandado por el propio artículo 13 de la ley de Jurisdicción Constitucional y por lo demás en efecto así sucede en nuestra práctica y costumbre jurídico-institucional. De ello se infiere que toda autoridad jurídica del país debe obedecer la jurisprudencia de la Sala Constitucional (incluidas las normas creadas por ese tribunal). Igualmente, ninguna producción normativa (ninguna norma) de otras autoridades normativas es válida si es incompatible con las normas creadas por la Sala Constitucional. En pocas palabras, como ya dije, las creaciones normativas de la Sala Constitucional son de una jerarquía normativa superior a la del resto de las normas del país y la Sala Constitucional –en su actividad creadora de normas— es la autoridad productora de normas más alta de nuestro ordenamiento jurídico, solo debajo de la Constitución Política y del Poder Constituyente originario (aunque alguna persona malpensada podría poner en cuestión incluso esto último, pero en esta ocasión no seguiremos esas inquietudes).
Creo que lo que he dicho hasta aquí son ideas más o menos reconocidas por juristas y ciudadanos de Costa Rica. Empero, han quedado maquilladas por una terminología y unas doctrinas jurídicas (neo-constitucionalistas) que nos hacen quitar la mirada sobre lo que realmente hace nuestro tribunal constitucional. Quizás las precisiones que he presentado (de la mano del análisis de una sentencia) faciliten levantar tal velo y así desarrollar una discusión más profunda —tanto a nivel jurídico como político— sobre esta institución, sus actividades reales, las doctrinas jurídicas que asume y los importantes efectos que tiene en la dinámica de nuestro ordenamiento jurídico.
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