El actual debate sobre la reforma fiscal se ha agudizado pretendiendo partir de lugares comunes interesantes. En primera instancia, pareciera que existe un consenso relativo sobre la necesidad de una reforma fiscal, la mayoría de costarricenses posiblemente coincidimos en que la situación fiscal del país debe solucionarse. En segundo lugar, y siendo un poco más sorprendente, la mayoría de los actores parecemos coincidir en que la progresividad es un elemento importante de incluir en cualquier reforma fiscal, ¿quién hablaría a favor de recortar programas sociales o de gravar a los hogares pobres? Pero esta coincidencia pareciera encontrarse únicamente en el plano comunicativo de la política y no así en los hechos. ¿Por qué otra razón pondría tanto empeño el Gobierno en convencernos de que el actual plan fiscal no grava a los hogares pobres? Pues porque la progresividad discursiva se puso de moda, lo que no se puso de moda fue concretarla en la reforma.
Veamos el contenido actual del texto
El Título I es el IVA (Impuesto al Valor Agregado). La tarifa general sigue siendo del 13%, se amplía la base tributaria a los servicios (actualización importante) y se eliminan ciertas exoneraciones actualmente vigentes: la canasta básica pasa a estar gravada con un 1%, la compra y venta de bienes y servicios de las universidades públicas y los medicamentos con un 2%. Estos casos son posiblemente los más controversiales debido a sus implicaciones sociales por ser esenciales en el consumo. En el caso de la canasta básica y los medicamentos, es posible que un aumento en los costos de producción (un impuesto) eleve sus precios, afectando en última instancia al consumidor, particularmente, al consumidor de menores ingresos. En el caso de la educación pública universitaria, un impuesto implica menos recursos disponibles para la inversión. Y mientras estos bienes y servicios esenciales pagarían IVA, el uso del espacio publicitario —para uso propio— de las televisoras y radio y los alquileres de los locales de organizaciones religiosas, estarían 100% exentos. ¿Y la trazabilidad? Parece que no importa en todos los casos.
El IVA es por definición un impuesto regresivo, gravar con el IVA bienes o servicios esenciales profundiza su naturaleza. Y esta profundización es aún más drástica si hablamos de bienes esenciales tan delicados. En el caso de los medicamentos, el propio MEIC elaboró un estudio en el cual asegura que el sector farmacéutico presenta una estructura de mercado que favorece la manipulación de precios hacia el alza, en detrimento de los consumidores (MEIC: 2015). El abuso en sobreprecios del mercado de medicamentos es tal que existen diferencias de precios entre un mismo producto de hasta el 243%. Gravarlo con el IVA aumentará aún más los precios. ¿Cuántos medicamentos consume usted? ¿Qué tanto los necesita? ¿Puede pagar precios más altos?
Por otro lado, el Estado de la Nación (2017) considera tres elementos estrechamente relacionados con los cambios en los niveles de pobreza: el valor de la canasta básica alimentaria, las transferencias monetarias de los programas sociales y el cambio en los ingresos laborales. Es decir, un aumento de precios de la canasta básica o una disminución de los programas sociales y los salarios, aumenta la pobreza. ¿Estamos dispuestos a aumentar los niveles de pobreza en Costa Rica en busca de la famosa “trazabilidad? Gravar con el IVA la canasta básica tiene consecuencias sociales negativas, como también lo tendría disminuir el alcance de los programas sociales.
Esto me conduce hacia el otro gran elemento regresivo de la reforma. El Título IV, la Regla Fiscal. Poco nos han contado sobre este capítulo de la reforma y ya verán ustedes la razón. Las reglas fiscales no son malas a priori, cada país diseña las suyas a conveniencia. Esta regla fiscal en particular contiene elementos significativos de recorte al gasto público, lo cual podría sonarnos muy bien: ¡Sóquense la faja! ¡Dejen la gastadera! Pero intentemos aterrizar en nuestra realidad, ¿en qué gasta el Gobierno Central? Según el Ministerio de Hacienda, el gasto 2018 se distribuye de la siguiente forma: 41.6% para el pago de la deuda (intereses y amortización), 31% transferencias (incluye los programas sociales), 24.3% remuneraciones y 3.3% otros. Es decir, los mayores rubros de gasto son la deuda y las transferencias. La flexibilidad real del gasto público es realmente limitada y su importancia es enorme.
La Regla Fiscal propone que el gasto corriente se recorte según los niveles de deuda y que cuando ésta sobrepase el 60% del PIB, además de limitar el gasto total (ya no solo el corriente), se congelen nominalmente pensiones y salarios, entre otras medidas. Pero la regla fiscal va más allá. En el proceso de discusión le fueron incluidas una serie de reformas que desfinancian explícitamente programas sociales a través de derogatorias de ley. El texto elimina más de ¢250 mil millones al FODESAF (el mayor fondo de programas sociales en Costa Rica, Ley 5.662), afectando el financiamiento de 28 programas que incluyen AVANCEMOS, los comedores escolares, los CEN-CINAI, IMAS, pensiones del Régimen No Contributivo y Fonabe. A su vez, elimina obligaciones de financiamiento al PANI (Ley 7.648), al Fondo de Subsidios para la Vivienda (Ley 7.052) y a las Universidades Públicas (Ley 6.450). Esta es la regla fiscal que tenemos enfrente.
Llevamos 2 de 4. Dos de cuatro títulos de esta reforma fiscal son a todas luces regresivos. Y juntos conforman un fuerte lazo en el cuello de los hogares más pobres de Costa Rica: mientras el costo de la canasta básica aumenta, las ayudas de los programas sociales disminuyen.
El Título III de la reforma fiscal es el título de Empleo Público. Este título es controversial, porque, a pesar de lo que solemos creer del empleo público, lo cierto es que el mayor disparador del déficit no son los salarios sino la deuda y sus intereses, y la verdad es que maestros y policías son de las poblaciones más afectadas con las medidas de empleo público ya que constituyen las planillas más grandes del Gobierno Central, y tienen salarios relativamente bajos. Un profesor de enseñanza general básica devenga un salario base de 583 mil colones. Un cabo de policía devenga un salario base de 289 mil colones. Estas planillas alcanzan remuneraciones totales medias gracias a lo que conocemos como “pluses salariales”, los cuales están siendo recortados en el texto. Podríamos tener la impresión de que los salarios de maestros y policías son enormes pero la verdad es que no lo son y lo cierto es que los regímenes de empleo público son tan diversos y de tantas naturalezas que querer reducirlos a un par de artículos, trae consigo todas las consecuencias propias del simplismo reduccionista. Pero además este título es un poco contradictorio. Mientras se está dispuesto a disminuir el componente adicional al salario base de maestros y policías, se aumenta el límite posible de la remuneración total al Presidente de la República (pasando de los actuales casi 5 millones de colones a cerca de los 6.6 millones de colones). Entonces, ¿cómo es la cosa? Más que regresivo, este título es además contradictorio.
Llevamos 3 de 4. Veamos el último tema por analizar. El Título II, Reformas al Impuesto sobre la Renta. Este el único título genuinamente progresivo. El texto aprobado actualiza varias de las escalas tarifarias del impuesto, grava las ganancias de capital directamente e incorpora algunas medidas para combatir el fraude fiscal. Entre las medidas para combatir el fraude se encuentra la norma de subcapitalización, la cual fue debilitada y acabo rellena de parches, excepciones y portillos. Esperemos que todo el empeño que han puesto en convencernos de gravar la canasta básica sea direccionado hacia la incorporación de las más de 40 recomendaciones anti- fraude presentadas en el Informe Final de la Comisión Legislativa investigadora del caso de los Papeles de Panamá que siguen sin formar parte de la reforma fiscal.
Tres de cuatro. Resulta que el 75% de la reforma fiscal es regresiva. Intentan convencernos de que el decil más rico es quien pone más dinero con esta reforma. Vamos a ver, los hogares con mayores ingresos consumen más y por lo tanto, pagan más colones en impuestos, eso es lógico. Pero el uso de los valores absolutos conduce a error. La progresividad no se trata de cuantos colones ponen los ricos, sino de cuanto representa ese pago de impuestos en proporción a sus ingresos. Para el decil de mayores ingresos un impuesto del IVA sobre la canasta básica representa menos con respecto a su ingreso que para un hogar pobre. Por ejemplo, una tarifa del 2% en el IVA, representa apenas una carga del 1.37% del ingreso del decil más rico, pero hasta un 8.17% del ingreso del decil más pobre (IICE: 2018). Los hogares más pobres cargan con mayor peso relativo en este tipo de tributos, de eso no hay duda.
Dice el Gobierno que la realidad política del Parlamento no permite aprobar otro tipo de reforma (pese a que existen alternativas), pero tiene una bancada de 10 diputaciones que bastarían para quebrar el bloque a favor de la actual reforma y buscar alternativas más equilibradas. No es cierto que no se pueda cambiar el escenario político. La pregunta es, ¿hay voluntad para hacerlo?
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