El Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa afirmó que la jurisprudencia más reciente de la Sala Constitucional abrió, de forma implícita, la posibilidad de ponderar la sostenibilidad financiera del Estado frente a recursos cuyo destino protege directamente la Constitución Política, siempre que exista una situación económica grave y que las autoridades la demuestren mediante criterios técnicos y un análisis macroeconómico. Sin embargo, las sentencias usadas para hacer esa afirmación dicen algo distinto.
La conclusión consta en el criterio AL-DEST-CJU-0060-2026, del 25 de agosto, que Servicios Técnicos preparó ante una consulta del diputado Antonio Trejos Mazariegos, del Frente Amplio, sobre las facultades del legislador ordinario y del legislador presupuestario para crear tributos específicos o modificar partidas que financian servicios relacionados con derechos fundamentales. Para responder, el departamento afirmó haber repasado la evolución de la jurisprudencia constitucional desde 1990 hasta abril de 2026.
El criterio diferencia entre los recursos específicos que una ley ordinaria crea sin asignarles una fuente propia de financiamiento y los denominados “fondos atados constitucionalmente”, es decir, aquellos cuya protección o destino deriva de la propia Constitución. En el primer supuesto, Servicios Técnicos concluyó que prevalece actualmente la capacidad del legislador presupuestario para determinar la asignación de los recursos; en el segundo, la Constitución continúa funcionando como límite, aunque el estudio alega que existe una posible excepción vinculada con la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Según Servicios Técnicos, ese último razonamiento constituye uno de los principales cambios respecto de la jurisprudencia histórica. Durante distintas etapas, la Sala IV alternó entre otorgar mayor margen al legislador presupuestario y proteger las asignaciones que el legislador ordinario había dispuesto previamente, mientras que en materia de derechos sociales estableció límites adicionales para evitar que decisiones presupuestarias impidieran financiar los servicios encargados de hacer efectivos esos derechos.
Uno de esos antecedentes surgió en 2016, cuando la Sala Constitucional analizó recursos destinados al Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y sostuvo que el legislador presupuestario no podía reducir las asignaciones dispuestas por el legislador ordinario para programas sociales prioritarios. El tribunal vinculó esa protección no solo con el origen legal de los recursos, sino también con las funciones constitucionales del PANI y la atención de la niñez y la familia.
Servicios Técnicos identificó como punto de inflexión la sentencia 2018-019511, que la Sala IV dictó al resolver consultas sobre el proyecto que luego se convirtió en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Según el criterio, el tribunal introdujo entonces con mayor fuerza el principio de sostenibilidad económica y admitió que, ante determinadas circunstancias, el Estado puede adoptar medidas regresivas sobre derechos ya reconocidos, siempre que no elimine su contenido esencial y justifique detalladamente la necesidad de la medida.
La propia Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas incorporó ese razonamiento en sus artículos 23 a 25. Desde entonces, cuando una ley establece un destino específico sin crear una renta exclusiva para financiarlo, el Ministerio de Hacienda puede determinar cuánto incorpora al presupuesto según criterios como la disponibilidad de recursos, las prioridades gubernamentales, la ejecución presupuestaria, el cumplimiento de objetivos y el efectivo cumplimiento de los derechos que pretende financiar.
El criterio recordó que esa potestad tampoco opera sin límites, pues en 2019, por ejemplo, la Sala IV declaró inconstitucional una reducción de recursos al PANI incluida en el proyecto de presupuesto para 2020, al considerar que el Poder Ejecutivo había bajado la asignación por debajo del mínimo que estableció la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
El cambio más reciente que analizó Servicios Técnicos surgió con la sentencia 2026-012063, relacionada con el Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior Estatal (FEES). Los rectores de las universidades públicas acudieron a la Sala Constitucional después de que el Ministerio de Hacienda mantuviera sin ejecutar los recursos correspondientes al aumento del 2% incorporado al presupuesto nacional de 2025.
Servicios Técnicos señaló que la Sala consideró que la decisión de no girar ese aumento resultaba contraria al derecho a la educación y a la autonomía universitaria. Sin embargo, el departamento interpretó que el razonamiento utilizado por los magistrados también dejó abierta, implícitamente, la posibilidad de valorar una situación distinta si el Gobierno demuestra técnicamente que una crisis financiera obliga a ponderar la sostenibilidad económica frente a esos recursos constitucionalmente protegidos.
Lo que en realidad dicen las sentencias
La lectura de las sentencias utilizadas por Servicios Técnicos no permite afirmar que la Sala IV haya establecido expresamente que una crisis fiscal autoriza a afectar fondos protegidos directamente por la Constitución. La jurisprudencia sí abrió desde 2018 un mayor margen para modificar destinos específicos creados por leyes ordinarias, pero mantuvo una diferencia cuando la obligación de financiamiento proviene de la propia Constitución.
Ese límite aparece incluso en las reglas que la Sala analizó en la sentencia 2018-019511. La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas permitió a Hacienda determinar cuánto presupuestar para determinados destinos específicos según la disponibilidad de recursos y otras condiciones financieras, pero excluyó de esa potestad aquellos destinos “expresamente dispuestos en la Constitución Política”.
Es decir, el cambio de 2018 permitió introducir consideraciones de sostenibilidad financiera para obligaciones creadas mediante legislación ordinaria, pero no estableció que Hacienda o el legislador presupuestario pudieran aplicar esa misma flexibilidad a recursos cuyo financiamiento está protegido directamente por la Constitución.
La diferencia entre lo concluido por Servicios Técnicos y lo resuelto por la Sala se vuelve más evidente en otro de los precedentes analizados en el informe: la sentencia 2022-027278.
Ese caso surgió por el artículo 46 de la Ley Nacional de Emergencias, que obliga a distintas instituciones públicas a trasladar a la Comisión Nacional de Emergencias (CNE) un 3% de sus ganancias y de determinados superávits. La discusión consistía en determinar si ese tributo podía alcanzar también recursos de las universidades públicas.
Servicios Técnicos interpretó que la sentencia permitió al legislador cobrar ese tipo de tributos cuando los recursos provenientes de un fondo constitucionalmente protegido se convierten en “superávit libre”. Sin embargo, la Sala IV resolvió expresamente lo contrario respecto de los recursos provenientes del FEES.
Los magistrados declararon por unanimidad que el impuesto podía mantenerse, pero únicamente bajo una interpretación que dejara fuera de su alcance el superávit libre generado con recursos provenientes del fondo constitucional para las universidades.
La Sala sí permitió aplicar el tributo a los superávits generados con otras fuentes de ingresos de las universidades, como matrículas, venta de servicios, donaciones u otros recursos que no provienen del FEES. La diferencia que estableció el tribunal estuvo precisamente en el origen del dinero: si el superávit provenía de recursos propios de las universidades podía quedar sujeto al impuesto; si se había generado a partir del FEES, mantenía la protección derivada del artículo 85 constitucional y quedaba excluido.
La diferencia con la sentencia 2026-012063 es distinta. En este caso no existe una frase de la Sala que contradiga directamente la posibilidad señalada por Servicios Técnicos, porque el tribunal nunca resolvió si una crisis fiscal suficientemente demostrada permitiría dejar de girar recursos constitucionalmente protegidos.
Lo que ocurrió fue que Hacienda intentó justificar la retención de ₡11.521 millones del FEES mediante razones financieras. Entre otros argumentos, alegó los riesgos fiscales que suponía ejecutar el aumento y la necesidad de utilizar recursos para atender los intereses de la deuda pública.
La Sala examinó esa explicación, pero concluyó que el ministerio planteó los riesgos de manera genérica y que no demostró de forma fehaciente las circunstancias financieras que utilizaba como justificación. Después de realizar ese análisis, declaró con lugar el recurso y determinó que no girar el dinero aprobado por la Asamblea Legislativa vulneró el derecho a la educación.
Servicios Técnicos partió del hecho de que los magistrados analizaron las razones fiscales antes de rechazarlas para inferir que la decisión podría haber sido diferente si Hacienda hubiera demostrado técnicamente una situación económica suficientemente grave. El propio informe califica como una modificación “implícita” de la jurisprudencia ese aspecto.
La sentencia, sin embargo, no estableció esa consecuencia. Los magistrados no señalaron que una mejor demostración de los problemas fiscales hubiera autorizado a Hacienda a dejar de girar el FEES, ni fijaron requisitos bajo los cuales el principio de sostenibilidad financiera pueda prevalecer sobre el financiamiento protegido constitucionalmente.
Lo que sí resolvieron fue el caso concreto que tenían frente a ellos: Hacienda no podía dejar sin ejecutar los recursos aprobados por ley y, al hacerlo, vulneró el derecho a la educación.
Breves
— Este miércoles el plenario votó 150 mociones de revisión al proyecto de ley de jornadas de 12 horas. Quedan 1514 mociones de revisión.
Proyectos dictaminados
No se reportaron proyectos dictaminados en las comisiones este miércoles.
Leyes publicadas
Este miércoles no se publicaron nuevas leyes en La Gaceta.