Durante décadas aprendimos que el camino hacia el desarrollo pasaba por transformar la estructura productiva: atraer inversión, industrializar, exportar bienes cada vez más sofisticados e incorporar trabajadores a actividades de mayor productividad. Costa Rica siguió con éxito buena parte de esta ruta. La apertura económica, la inversión extranjera directa y las zonas francas permitieron construir una economía exportadora que hoy destaca en América Latina por su sofisticación. Nada de esto debe abandonarse. Pero ya no es suficiente.
Una reciente reflexión de Gordon Hanson, Dani Rodrik y Rohan Sandhu plantea una pregunta incómoda: ¿qué ocurre si la mayoría de los empleos del futuro no estará precisamente en esas actividades modernas y transables?
Su respuesta obliga a repensar las políticas de desarrollo. Aproximadamente dos terceras partes de los trabajadores de los países en desarrollo estarán en ocupaciones que reúnen dos características: no requieren educación universitaria y no están expuestas directamente al comercio internacional. Es decir, millones de personas seguirán trabajando en comercio, restaurantes, cuido, servicios personales, construcción y numerosas pequeñas empresas que atienden principalmente los mercados locales.
Costa Rica ofrece un buen ejemplo de lo anterior. Entre 1991 y 2025, la participación de los servicios en el empleo aumentó de 52,1% a 70%. Una proporción considerable de esos trabajadores está en actividades orientadas al mercado interno, muchas caracterizadas por pequeñas empresas, baja productividad, escasa incorporación tecnológica e informalidad. En el primer trimestre de 2026, 824 mil personas tenían empleos informales, equivalentes al 38,2% del empleo total.
Aquí reside una paradoja fundamental de nuestro desarrollo. Hemos logrado crear islas de extraordinaria productividad y sofisticación, pero todavía tenemos dificultades para extender esa transformación hacia las actividades donde trabaja buena parte de los costarricenses.
La respuesta no puede ser abandonar las zonas francas, las exportaciones ni la atracción de inversión extranjera. Sería un grave error. El desafío consiste en agregar una segunda columna a nuestra estrategia de desarrollo: elevar sistemáticamente la productividad de las actividades no transables intensivas en trabajo.
Esto representa un cambio importante de perspectiva. Durante mucho tiempo hemos asociado la política productiva con manufactura, exportaciones, tecnología de frontera y grandes inversiones. Rodrik y Sandhu, en otro estudio, sugieren algo distinto: necesitamos una política de desarrollo productivo para los servicios intensivos en empleo, precisamente porque allí se encuentra y continuará encontrándose una parte sustancial de los puestos de trabajo.
El objetivo tampoco debería consistir simplemente en trasladar trabajadores hacia actividades tecnológicamente sofisticadas. Para muchas personas —especialmente aquellas con educación secundaria o menor escolaridad— esa transición difícilmente ocurrirá en la escala necesaria. El desafío es transformar los empleos que existen donde las personas están trabajando.
La buena noticia es que ya existe evidencia de que esto es posible. Rodrik y Sandhu examinan experiencias en economías en desarrollo que muestran que intervenciones cuidadosamente diseñadas pueden elevar las capacidades productivas de pequeñas empresas, incluso en entornos donde predomina la informalidad. Entre ellas destacan la capacitación gerencial dirigida a empresas con potencial de crecimiento, la mentoría y asistencia empresarial, el apoyo para acceder a mercados y clientes, y el suministro de tecnologías que complementen las habilidades de trabajadores con menor escolaridad.
Nigeria ofrece un ejemplo interesante. El programa YouWiN! seleccionó, mediante una competencia, a emprendedores con proyectos de mayor potencial y combinó financiamiento condicionado al cumplimiento de metas con capacitación empresarial y mentoría individual. Su evaluación encontró efectos significativos sobre la creación de empresas, el empleo, las ganancias y la supervivencia empresarial. Las empresas ganadoras mostraron una mayor probabilidad de crecer hasta alcanzar diez o más trabajadores y el programa generó más de 7.000 empleos.
La tecnología ofrece otra vía prometedora. En India, trabajadoras comunitarias de salud con limitaciones de conocimientos y apoyo recibieron una aplicación móvil que combinaba capacitación continua, gestión de pacientes, apoyo para la toma de decisiones y sistemas de reporte. La experiencia mostró mejoras en conocimientos, habilidades y productividad. Lo importante es que la tecnología no sustituyó a las trabajadoras: aumentó lo que eran capaces de hacer.
Estas experiencias dejan una lección particularmente relevante para Costa Rica: no basta con otorgar crédito ni con capacitar trabajadores de manera aislada. Las intervenciones más prometedoras actúan simultáneamente sobre las capacidades de las empresas y de sus trabajadores. De hecho, Rodrik y Sandhu encuentran que las estrategias que actúan sobre la demanda de trabajo tienden a obtener mejores resultados que aquellas concentradas únicamente en capacitar personas.
¿Qué significa esto para nosotros? Primero, debemos llevar tecnología, mejores prácticas gerenciales, mercadeo e innovación organizacional hacia las pequeñas empresas. Una pulpería, un restaurante, un pequeño hotel, una empresa de transporte o un negocio de servicios personales pueden aumentar su productividad mediante herramientas digitales, una mejor administración de inventarios, acceso a nuevos clientes, logística y nuevas formas de organizar el trabajo.
Segundo, necesitamos combinar financiamiento con asistencia técnica. El crédito por sí solo no resuelve problemas de gestión, digitalización o adopción tecnológica. Los apoyos deben ser más intensivos y estar mejor dirigidos hacia empresas con posibilidades reales de aumentar la productividad y el empleo. La evidencia revisada por Rodrik y Sandhu subraya precisamente la importancia de identificar empresas con potencial y acompañarlas con capacitación, mentoría y otros insumos productivos.
Tercero, debemos repensar la capacitación. Los programas más efectivos no ofrecen cursos desconectados de las necesidades empresariales. Trabajan con empresas, identifican las competencias requeridas y combinan capacitación con intermediación laboral, pasantías, mentoría y otros servicios.
Y cuarto, debemos experimentar. No existe una receta conocida para aumentar la productividad de miles de pequeñas empresas heterogéneas. Las políticas deben identificar obstáculos concretos, ensayar soluciones, medir resultados, corregir errores y ampliar aquello que funciona. Rodrik y Sandhu advierten precisamente contra la búsqueda de “mejores prácticas” universales y proponen multiplicar experimentos y escalar aquellos que demuestren funcionar en cada contexto.
Costa Rica cuenta con instrumentos para comenzar: INA, Sistema de Banca para el Desarrollo, banca pública y privada, universidades, gobiernos locales y organizaciones empresariales. El reto no es necesariamente crear nuevas instituciones, sino articular mejor las existentes alrededor de una misión común. Todo ello apunta hacia una idea sencilla pero poderosa: la política de productividad debe ir donde están los trabajadores.
Costa Rica necesita continuar apostando por semiconductores, dispositivos médicos, servicios empresariales sofisticados e inversión extranjera. Pero también debe preocuparse por la productividad del restaurante, la pequeña empresa comercial, el transporte, el turismo, el cuido y los servicios personales.
El desarrollo no puede medirse solamente por la sofisticación de aquello que exportamos. También debe medirse por nuestra capacidad para transformar empleos de baja productividad en buenos empleos: productivos, formales, mejor remunerados y con posibilidades de progreso.
La próxima frontera del desarrollo costarricense podría estar, paradójicamente, mucho más cerca de nosotros de lo que imaginamos: en elevar la productividad de las actividades cotidianas donde trabaja la mayoría de nuestra gente.
Para quienes deseen profundizar en este tema y conocer una propuesta concreta de políticas para Costa Rica, pueden consultar la Nota Estratégica de Política Pública N.° 3, “Impulsar la productividad y la generación de buenos empleos en los servicios: una agenda estratégica para Costa Rica”, de la Academia de Centroamérica.