El expediente 24.079 abre una discusión clave sobre el futuro energético de Costa Rica: si Recope puede pasar de administrar un monopolio de combustibles fósiles a competir e innovar en nuevos mercados energéticos. La respuesta exige ir más allá de la autorización legal y revisar las condiciones reales de financiamiento, regulación, gobernanza y competencia.
El proyecto propone ampliar las competencias de Recope para investigar, adquirir, industrializar, almacenar, transportar, comercializar y exportar hidrocarburos, derivados e insumos energéticos provenientes de fuentes distintas del petróleo, incluyendo el hidrógeno verde. También habilita alianzas público-público y público-privadas, e incorpora el hidrógeno verde para uso energético dentro del ámbito regulatorio de Aresep.
La reforma, aunque necesaria para abrir nuevas posibilidades institucionales, mantiene intactas restricciones estructurales que condicionan la capacidad real de Recope para competir: el principio de servicio al costo, la regulación tarifaria, la ausencia de un régimen empresarial diferenciado, las limitaciones de contratación y control público, la falta de mecanismos claros de financiamiento y la indefinición del tratamiento tributario aplicable a los combustibles alternativos.
En consecuencia, el principal problema del expediente no es la ampliación del objeto social de Recope, sino la ausencia de un diseño integral de mercado. El proyecto permite entrar a la transición energética, pero no define suficientemente las reglas bajo las cuales Recope, los operadores privados, Aresep, los consumidores y el Estado participarían en ese nuevo ecosistema energético.
La autorización legal no basta
El punto de partida del análisis debe distinguir entre dos planos distintos. Por un lado, una ley puede autorizar a Recope a participar en nuevos mercados energéticos. Por otro, esa autorización no garantiza que la empresa cuente con las condiciones jurídicas, financieras, regulatorias y operativas para competir con actores privados en igualdad de condiciones.
El expediente 24.079 resuelve principalmente el primer problema: habilita nuevas actividades. Pero deja pendiente el segundo: adaptar el marco institucional de Recope para actuar en mercados de riesgo, innovación tecnológica, inversión intensiva y competencia comercial. Esta diferencia es sustantiva, porque una empresa pública diseñada para administrar un monopolio regulado no necesariamente puede transformarse en competidor energético por la sola vía de ampliar su objeto social.
Una empresa pública diseñada para otro mercado
El diseño histórico de Recope responde a una lógica de abastecimiento nacional, seguridad energética, operación de infraestructura estratégica, recuperación de costos y regulación tarifaria. Su función central ha sido administrar una actividad monopólica vinculada con la importación, almacenamiento, transporte y distribución mayorista de combustibles fósiles.
Ese modelo institucional es muy distinto al de una empresa comercial que compite por clientes, asume riesgos de mercado, reinvierte utilidades, ajusta precios, forma sociedades, toma decisiones de inversión con rapidez y opera bajo criterios de rentabilidad. La reforma propuesta no modifica sustancialmente la naturaleza jurídica, presupuestaria, financiera ni administrativa de Recope.
Por ello, aun si el proyecto se aprueba, Recope seguiría siendo una empresa pública sometida a controles de legalidad, contratación pública, control interno, fiscalización externa, regulación tarifaria y restricciones propias del sector público. Esta arquitectura puede ser adecuada para proteger recursos públicos, pero reduce la flexibilidad necesaria para competir en mercados tecnológicos emergentes.
Servicio al costo y competencia: una tensión no resuelta
Uno de los obstáculos centrales es que Recope opera bajo un régimen de servicio al costo. En este esquema, las tarifas reconocen los costos necesarios para prestar el servicio regulado y una rentabilidad definida regulatoriamente. La empresa no opera bajo una lógica ordinaria de maximización de utilidades ni dispone libremente de excedentes para invertir en negocios de riesgo.
Esta condición genera una tensión evidente cuando se pretende que Recope participe en hidrógeno verde, biocombustibles, combustibles sintéticos, gas natural u otras alternativas energéticas. Estas actividades requieren inversiones intensivas, largos períodos de recuperación, demanda incierta y exposición a riesgos tecnológicos y comerciales que no siempre son compatibles con un modelo tarifario tradicional.
El proyecto indica que las nuevas actividades se desarrollarían bajo el marco regulatorio de la Ley 7593, pero no aclara si Aresep reconocerá esas inversiones, si permitirá su recuperación tarifaria, si las considerará parte del servicio público o si las tratará como actividades competitivas separadas. En la práctica, una autorización legal para invertir no garantiza la recuperación financiera de la inversión.
El vacío regulatorio: ¿mercado abierto o actividad regulada?
El expediente plantea una ambigüedad relevante al señalar, por un lado, que Recope podrá actuar en condiciones de competencia y, por otro, que el hidrógeno verde para uso energético quedaría incorporado dentro de las actividades reguladas por Aresep. Esta combinación no es necesariamente incompatible, pero requiere una delimitación legal precisa que el proyecto no desarrolla.
La pregunta esencial es si la regulación aplicará únicamente a Recope o también a todos los operadores privados que participen en la producción, almacenamiento, transporte, distribución o comercialización de combustibles alternativos. Si solo se regula a Recope, se produciría una asimetría competitiva. Si se regula a todos, habría que determinar si el Estado está declarando estas actividades como servicios públicos o como mercados sujetos a reglas especiales.
El proyecto tampoco define qué actividades tendrán precios regulados, cuáles podrán operar con precios libres, qué agentes requerirán autorización o concesión, qué obligaciones de servicio público existirán y cómo se evitarán ventajas o desventajas regulatorias entre Recope y los privados. Esta indefinición puede generar inseguridad jurídica, conflictos regulatorios y potenciales impugnaciones futuras.
El problema financiero: competencias sin capital claro
Uno de los principales vacíos del expediente es la ausencia de una fuente de financiamiento jurídicamente clara para las nuevas actividades. Recope puede estar fuera de la afectación de la regla fiscal, pero ello no resuelve el problema central: su capital de trabajo y su rédito para el desarrollo están vinculados al servicio regulado tradicional, principalmente asociado a combustibles fósiles.
El rédito reconocido por Aresep no constituye una utilidad empresarial libre. Se justifica porque permite mantener, ampliar y asegurar la continuidad del servicio regulado. Utilizarlo para financiar plantas de hidrógeno, combustibles sintéticos, biometano o empresas conjuntas podría ser cuestionado como subsidio cruzado entre una actividad monopólica regulada y negocios competitivos sujetos a riesgo empresarial.
El proyecto autoriza actividades y alianzas, pero no crea un fondo de transición energética, una capitalización estatal, un régimen especial de endeudamiento, una autorización expresa para destinar parte del rédito al desarrollo de nuevas energías ni reglas para aportar capital a sociedades mixtas. En consecuencia, otorga competencias sin definir el mecanismo financiero que permitiría ejercerlas de manera efectiva.
Alianzas público-privadas: una herramienta que requiere reglas
La posibilidad de que Recope participe en alianzas público-privadas puede ser una herramienta útil para atraer capital, tecnología y conocimiento especializado. No obstante, el proyecto no desarrolla suficientemente los elementos jurídicos básicos que requiere una asociación de esta naturaleza.
Una reforma robusta debería precisar cómo se valorarán los aportes de Recope, qué activos pueden comprometerse, cómo se distribuirán utilidades y pérdidas, qué régimen de contratación aplicará, cómo se protegerá el patrimonio público, qué controles ejercerán la Contraloría y Aresep, y en qué condiciones podrá Recope participar en sociedades, filiales o empresas conjuntas.
Sin esas reglas, la habilitación general para asociarse con terceros puede resultar insuficiente. Además, podría incentivar una administración defensiva: directivos y funcionarios podrían evitar decisiones necesarias pero riesgosas por temor a responsabilidades administrativas, regulatorias o penales.
Tributación e incentivos: la pieza pendiente
El expediente se concentra principalmente en la oferta: habilitar a Recope para producir, almacenar, transportar y comercializar nuevas energías. Sin embargo, la transición energética depende también de la demanda, y la demanda responde a señales de precio, disponibilidad, confiabilidad e incentivos económicos.
La Ley 8114 y el impuesto único sobre los combustibles fueron diseñados históricamente alrededor de un mercado dominado por derivados del petróleo. Si se incorporan hidrógeno verde, biocombustibles, combustibles sintéticos o biometano, es indispensable definir si estarán gravados, exonerados, incentivados o sometidos a un régimen fiscal diferenciado y temporal.
Sin una reforma tributaria coherente, la competitividad de los nuevos combustibles podría depender más de su clasificación fiscal que de su eficiencia tecnológica. Además, si los combustibles fósiles continúan siendo relativamente más baratos para el consumidor, la apertura del mercado de alternativas limpias no necesariamente reducirá la dependencia de petróleo.
Una política pública consistente debería definir una trayectoria gradual de señales económicas: internalización progresiva de costos ambientales en combustibles fósiles, incentivos temporales y decrecientes para combustibles de menor huella de carbono, neutralidad tecnológica y reglas que eviten distorsiones entre actores públicos y privados.
Gobernanza pública y velocidad competitiva
Recope está sujeta a un entramado normativo propio del sector público: control interno, fiscalización de la Contraloría, contratación pública, régimen de empleo público, principios de legalidad administrativa y controles presupuestarios. Estas reglas cumplen funciones legítimas de transparencia, probidad y protección del patrimonio público.
No obstante, en mercados emergentes de alta innovación, la velocidad de decisión, la flexibilidad contractual, la capacidad de atraer talento especializado y la tolerancia al riesgo son variables competitivas esenciales. Una empresa privada puede negociar tecnología, contratar expertos, reinvertir utilidades o ajustar su estrategia comercial con mayor rapidez que una entidad pública sometida a procedimientos formales.
Por eso, si el propósito es que Recope actúe en mercados competitivos, el legislador debería valorar un régimen especial de gobernanza empresarial para las nuevas actividades, sin eliminar los controles públicos, pero adaptándolos a la naturaleza de proyectos de innovación, inversión y competencia energética.
Seis ajustes para una reforma más robusta
Para que el expediente evolucione de una reforma meramente habilitante a una reforma sustantiva de transición energética, deberían incorporarse al menos seis líneas de ajuste legislativo.
- Definir el modelo de mercado: precisar qué actividades estarán abiertas a competencia, cuáles serán reguladas, qué agentes estarán sujetos a Aresep y en qué condiciones operarán los precios.
- Reformar el régimen financiero de Recope: crear una fuente clara de capital para transición energética, ya sea mediante un fondo especial, capitalización estatal, endeudamiento autorizado o uso parcial y delimitado del rédito para el desarrollo.
- Evitar subsidios cruzados indebidos: separar contablemente las actividades reguladas tradicionales de los negocios competitivos y establecer reglas de trazabilidad de recursos.
- Regular las alianzas estratégicas: establecer mecanismos para empresas conjuntas, filiales, aportes de capital, valoración de activos, distribución de riesgos y protección del patrimonio público.
- Revisar el régimen tributario: definir el tratamiento fiscal de hidrógeno, biocombustibles, combustibles sintéticos, biometano y otras alternativas, con criterios de neutralidad tecnológica y descarbonización.
- Crear un régimen de gobernanza para innovación energética: permitir mayor agilidad en contratación especializada, gestión de proyectos, atracción de talento y toma de decisiones, manteniendo controles públicos adecuados.
De la habilitación legal a una política pública integral
El expediente 24.079 representa un paso importante porque reconoce que Recope no puede permanecer limitada al modelo tradicional de combustibles fósiles en un contexto de transición energética. Sin embargo, su diseño actual parece asumir que ampliar competencias es suficiente para transformar a la empresa en un actor competitivo de nuevas energías.
El análisis muestra lo contrario. La autorización legal es necesaria, pero insuficiente. Mientras no se reformen el régimen financiero, regulatorio, tributario, societario y de gobernanza aplicable a las nuevas actividades, Recope podría quedar en una situación paradójica: con permiso para competir, pero sin herramientas reales para hacerlo.
Una reforma verdaderamente propositiva debería partir de una premisa clara: la transición energética no se logra únicamente autorizando nuevos combustibles, sino creando un marco institucional, económico y regulatorio que haga viable su desarrollo, financiamiento, adopción y competencia. En ese sentido, el proyecto debe evolucionar desde una simple ampliación del objeto social de Recope hacia una política pública integral de transición energética.
En síntesis el expediente 24.079 debe entenderse como una puerta de entrada, no como una solución completa. Si Costa Rica pretende que Recope participe de forma útil, eficiente y transparente en la transición energética, la reforma debe acompañarse de reglas de mercado, financiamiento, tributación y gobernanza que hagan viable esa transformación.