A finales de mayo, la Asamblea Legislativa aprobó en primer debate la reforma al sistema nacional de electricidad (expediente 23.414). En cuestión de horas, un expediente que maduraba silenciosamente desde 2022 se volvió el centro de la conversación nacional. Su escasa discusión se ha concentrado, como suele ocurrir, en el articulado: cuánto bajará o subirá la tarifa, qué tan autónomo será el nuevo operador del sistema, si se vende o no el ICE. Son preguntas legítimas. Pero hay una previa, menos atendida y más esclarecedora, que no exige tomar partido: ¿qué estamos mirando, exactamente, cuando miramos este proyecto?
Quien lo observe con memoria reconocerá un aire familiar. La reforma llega envuelta en el lenguaje de la modernización y necesidad de realizar grandes inversiones para atender los desafíos de abastecimiento eléctrico que imponen la inteligencia artificial, la criptominería, la electrificación del transporte y el calentamiento global. Esas presiones son reales, sin embargo, el núcleo del proyecto no nació para responderlas. El proyecto de ley denominado Armonización del Sistema Eléctrico Nacional es, en lo esencial, la cuarta versión de un mismo intento que el país conoció hace un cuarto de siglo como el Combo del ICE. Tener esta claridad no resuelve el debate, pero cambia el terreno en que se da.
Un linaje, no una novedad
La genealogía es rastreable expediente por expediente. El proyecto fundacional del año 2000 (expediente 13.873) fijó un diseño: sacar del ICE el control de la operación del sistema y entregarlo a un operador autónomo, abrir un mercado mayorista donde el Instituto compita con privados, y trasladar la rectoría del sector al Ministerio de Ambiente y Energía. Ese diseño no desapareció con el fracaso del Combo. Reapareció en 2010 con la Ley General de Electricidad (expediente 17.666), y regresa hoy con la Ley de Armonización (expediente 23.414). Cambian los nombres de los órganos —el CENPO de entonces, la Autoridad Administradora de Mercado después, el ECOSEN ahora—, pero la arquitectura de fondo persiste con notable fidelidad.
El siguiente detalle es clave para comprender la continuidad del ADN fundacional. Dado que la pieza más explosiva del Combo ICE fue la pretensión de convertir al ICE en una sociedad anónima de derecho privado, ningún proyecto posterior lo repitió. La lección que posiblemente extrajeron sus redactores no fue abandonar el objetivo, sino cambiar el método: dejar intacto el patrimonio y, en su lugar, desmontar el carácter integral del modelo eléctrico, quitarle funciones al ICE y obligarlo a competir.
Por eso el proyecto actual puede afirmar con propiedad que preserva para el Estado la titularidad pública sobre la actividad. La diferencia está en otro plano: son otros actores los que pasan a asumir la gestión material, operativa y directa que históricamente constituyó el núcleo del ente prestador.
El proyecto no transfiere activos ni vende acciones; sin embargo, excluye la generación y la comercialización mayorista de la categoría de "servicio público". Con ese solo movimiento, el eslabón donde se forma el grueso del precio de la electricidad deja de regirse por el principio del costo —que reconoce gastos sin lucro especulativo— y pasa a fijarse en el mercado, mediante subastas, con un techo que la Autoridad Reguladora podría establecer de forma discrecional y solo en momentos de alta demanda. La transmisión y la distribución, lo que llega al medidor del hogar, siguen siendo servicio público al costo; pero la naturaleza económica del conjunto se altera donde más pesa.
Los rasgos heredados que sirven al objetivo económico se conservan casi intactos, y en un punto incluso se endurecen. El 17.666 había ensayado una fórmula prudente, dejando el control técnico del despacho dentro del propio ICE; el proyecto actual descarta esa cautela y vuelve al diseño original, sacando del Instituto la operación completa del sistema. No es, pues, el heredero moderado de 2010, sino el regreso a la versión más radical, la de 2000.
En contraste, el único rasgo que protegía al usuario sigue el camino inverso: el fondo solidario concreto incluido en el Combo ICE, y el fideicomiso de subsidios que contempló el 17.666, se han adelgazado hasta quedar, en el texto vigente, como meros principios de solidaridad y universalidad sin mecanismo financiero que los respalde.
Esta lectura genealógica tiene una consecuencia analítica. Si lo que se discute es, en su núcleo, el mismo proyecto de hace un cuarto de siglo, entonces el argumento de que las nuevas realidades lo justifican pierde fuerza. Ciertamente el sistema requiere intervención, pero no necesariamente esta intervención, concebida antes de que la mayoría de los factores que se invocan para su aprobación existieran. Señalarlo no es oponerse a la reforma; es ubicar correctamente la carga de la prueba.
El pasado también enseña sobre el método
La historia no solo ilumina el contenido del proyecto, también lo hace sobre la gestión política. Aquella administración no fue uniformemente concertadora, como a veces se la evoca. Fue un gobierno que, en el mismo período y frente a dos reformas estructurales simultáneas, gobernó de dos maneras opuestas. La reforma de pensiones la condujo con un talante facilitador: dialogó, retiró de la mesa los puntos ásperos, desactivó frentes potenciales y fundió la iniciativa con temas que los trabajadores demandaban. El resultado fue la Ley de Protección al Trabajador, un hito de la seguridad social. El Combo ICE, en cambio, lo gobernó con estilo verticalista: forzó los consensos, cerró la negociación en función de la aritmética parlamentaria, e ignoró el descontento social acumulado. El resultado fue el colapso del proyecto y la mayor paralización nacional de la historia reciente.
Sería simplista asumir que concertar sea virtuoso e imponer constituya una torpeza. La enseñanza de aquel episodio de la vida nacional es que la conducción política importa a pesar de la fuerza aritmética de partida.
Por qué la analogía tiene un límite
Sería un error, sin embargo, proyectar mecánicamente el 2000 sobre el presente, dado que el terreno cambió en al menos tres sentidos que conviene tener presentes:
- Las instituciones que entonces desescalaron el conflicto operan hoy con su credibilidad presionada. Una eventual consulta de constitucionalidad sobre el proyecto podría tanto enfriar un eventual conflicto como inflamarlo.
- El movimiento social que frenó el Combo ICE está objetivamente más débil, aunque ese estado es dinámico.
- Más importante, se erosionó la vieja premisa de que el conflicto castiga a quien lo activa. En un entorno donde la emoción y la narrativa desplazan a la evidencia, un frente abierto puede tanto desgastar a un gobierno como darle el adversario que necesita para movilizar a los suyos.
Esa última mutación es la que vuelve el desenlace genuinamente incierto. Hasta hace poco podía afirmarse, con razonable previsibilidad, que abrir varios frentes a la vez era imprudente.
La actual reforma avanza en compañía de frentes abiertos en materia de pensiones y agro, y fue precisamente la fusión de frentes la que en el 2000 escaló el conflicto a escala nacional. La protesta contra el Combo era manejable hasta que el sector agrícola se sumó. La situación presente de los frijoleros, de los arroceros y la apertura comercial pendiente de aprobación legislativa —la adhesión al Acuerdo Transpacífico y la búsqueda de la Alianza del Pacífico—, hace espejo con el denominado Combo Agrícola del año 2000 adversado por los agricultores. Si esa convergencia volverá a producirse y con qué efecto, es algo que no puede saberse de antemano.
El valor de mirar atrás
Nada de lo anterior dice si la reforma debe aprobarse o archivarse. Esa es una decisión política y democrática que seguirá su curso institucional. Lo que la mirada histórica aporta es más modesto y, a la vez, más duradero: permite distinguir lo nuevo de lo reciclado, reconocer los patrones que se repiten y los que se han roto, y advertir que el resultado de un proceso como este dependerá menos del mérito técnico de cada expediente que del método con que se conduzca y del relato que logre imponerse.
La moneda está en el aire y cada parte busca la manera de inclinarla antes de que toque el suelo. Mientras tanto, recordar de dónde viene este proyecto posiblemente sea la mejor herramienta disponible para entender hacia dónde se podría ir y cuáles decisiones tomar.