Fallo redujo el periodo para calcular los daños, pero confirmó que el Poder Ejecutivo incurrió en una omisión antijurídica al tardar en reglamentar la contribución de empresas públicas al régimen de pensiones.
La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia mantuvo la condena contra el Estado por la omisión en la reglamentación de la contribución especial que las empresas públicas debían aportar para fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), aunque redujo el periodo que deberá utilizarse para calcular los daños.
El caso corresponde al expediente 12-001584-1027-CA y se originó en una demanda presentada en el año 2012 por el diputado del Frente Amplio, José María Villalta Florez-Estrada contra el Estado y la CCSS. La acción cuestionó la falta de reglamentación del artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador, que estableció una contribución de hasta el 15% de las utilidades de las empresas públicas del Estado para fortalecer el IVM.
La resolución 19-F-S1-2026, dictada a las 9:32 a.m. del 15 de enero de 2026 y notificada recientemente a las partes, resolvió un recurso de casación presentado por la representación del Estado contra la sentencia emitida en 2021 por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, que había declarado la existencia de una conducta omisiva antijurídica por la falta de promulgación, en un plazo razonable, del decreto ejecutivo que debía fijar el porcentaje de la contribución.
El tribunal contencioso había fijado originalmente el periodo de cálculo de los daños entre el 12 de agosto de 2001 y el 29 de mayo de 2012, fecha en que se publicó el Decreto Ejecutivo 37127-MTSS. Sin embargo, la Sala Primera acogió parcialmente el recurso del Estado y estableció que el cálculo deberá hacerse desde el 1 de diciembre de 2004 y hasta el 29 de mayo de 2012.
La Sala explicó que la CCSS remitió su primera propuesta técnica al Consejo de Gobierno hasta el 1 de junio de 2003, por lo que antes de esa fecha el Poder Ejecutivo no contaba con el insumo que la ley exigía para definir la contribución. A partir de ese momento, la Sala mantuvo el criterio de que debía concederse un plazo razonable para tramitar la reglamentación.
En el fallo, la Sala anuló parcialmente la sentencia de instancia únicamente en lo relativo al periodo de cálculo. En lugar de aplicar el monto resultante a cada año y fracción del periodo comprendido entre agosto de 2001 y mayo de 2012, ordenó aplicar la fórmula al periodo que va del 1 de diciembre de 2004 al 29 de mayo de 2012.
La demanda había estimado preliminarmente los daños y perjuicios en ₡263.823 millones, por los ingresos que el IVM habría dejado de percibir al no poder cobrar la contribución especial durante los años en que el Poder Ejecutivo no reglamentó la norma. Ese monto no corresponde a una condena líquida definitiva, pues la sentencia remitió la cuantificación al proceso de ejecución.
El artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador, en su versión original, establecía que la contribución debía salir de las utilidades de las empresas públicas del Estado. La norma indicó que el monto debía fijarlo el Poder Ejecutivo, según la recomendación de la CCSS y con base en estudios actuariales.
El Decreto Ejecutivo 37127-MTSS se publicó el 29 de mayo de 2012 y fijó la contribución en un 5% a partir de 2013, un 7% a partir de 2015 y un 15% a partir de 2017. Luego, la Ley 9583, aprobada en 2018, reformó el artículo 78 y estableció la contribución en el 15% de las utilidades netas de las empresas públicas del Estado.
La reforma incluyó como obligadas a Correos de Costa Rica, la Refinadora Costarricense de Petróleo, el Sistema Nacional de Radio y Televisión, el Instituto Costarricense de Ferrocarriles, el Instituto Nacional de Seguros, la Editorial Costa Rica, el Instituto Costarricense de Electricidad, el Banco Nacional de Costa Rica y el Banco de Costa Rica.
La Sala Primera también rechazó los reclamos del Estado sobre prescripción. La representación estatal alegó que la demanda se presentó fuera del plazo legal, pues la Ley de Protección al Trabajador entró en vigencia en 2000 y la acción se presentó hasta 2012. No obstante, la Sala concluyó que el plazo para reclamar la indemnización empieza a correr a partir de la firmeza de la declaratoria de la conducta omisiva antijurídica, porque antes de esa declaratoria no existe un derecho de cobro por esa omisión.
El Estado también alegó cosa juzgada material y sostuvo que la Sala Constitucional ya había resuelto procesos vinculados con la omisión de reglamentar el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador. Sin embargo, la Sala Primera rechazó ese argumento al considerar que la vía constitucional analizó situaciones específicas desde una perspectiva constitucional, mientras que el proceso contencioso examinó las obligaciones legales y el conjunto de hechos ocurridos desde la entrada en vigencia de la ley hasta la emisión del decreto.
Otro de los argumentos rechazados fue la supuesta falta de legitimación de Villalta para reclamar una indemnización a favor del IVM. La Sala concluyó que el demandante no reclamó el dinero para sí, sino para el fondo del seguro, del cual la CCSS es administradora y no titular. Por esa razón, la Sala mantuvo que el reclamo podía plantearse en defensa del interés colectivo de las personas aseguradas.
La resolución sí acogió parcialmente el reclamo del Estado sobre el punto de partida del cálculo de los daños. Para la Sala, no correspondía atribuirle al Poder Ejecutivo responsabilidad desde 2001, pues la CCSS remitió su primera propuesta técnica hasta junio de 2003. Al sumar el plazo razonable de 18 meses que había establecido el tribunal, el inicio del período indemnizable quedó fijado en diciembre de 2004.
La fórmula de cálculo se mantiene en sus demás extremos. El monto deberá determinarse a partir del promedio de las utilidades declaradas por las empresas públicas obligadas, desde la entrada en vigencia del decreto y la reforma posterior del artículo 78, hasta la firmeza de la sentencia. Sobre ese promedio se aplicará el 5%, y el resultado se usará para cada año y fracción del periodo comprendido entre el 1 de diciembre de 2004 y el 29 de mayo de 2012.
La Sala Primera sostuvo que esa metodología no vulnera el derecho de defensa del Estado ni vuelve más cuantiosa la condena por sí misma, sino que ofrece un parámetro más amplio para calcular el promedio de utilidades. Según el fallo, ese cálculo podría generar sumas mayores o menores, según las utilidades reportadas por las empresas incluidas.
El monto final quedará sujeto a la etapa de ejecución de sentencia. Sin embargo, el diputado Villalta Florez-Estrada anunció este miércoles en plenario la notificación de la sentencia de la Sala Primera, y afirmó que estima en unos 100.000 millones de colones el monto que el Estado deberá pagar al régimen IVM de la Caja.
"Es una de las condenas de daños más grandes en la historia del país y va a generar un precedente", dijo el legislador frenteamplista ante el plenario legislativo.
José María Villalta, demandante de este caso en el año 2012, anunció la notificación de la sentencia de la Sala Primera en la sesión de plenario de este miércoles 13 de mayo.