La rendición de cuentas sobre la gestión pública en Costa Rica requiere, sin duda, de mejoras importantes para orientar y responsabilizar acerca del desempeño del Estado frente al bienestar general y, con ello, atender la urgente tarea de fortalecer la confianza en la institucionalidad y la democracia. Si esto se cumpliera a cabalidad, el país sería menos vulnerable a las diversas problemáticas hoy enfrentadas, las cuales son terreno fértil para lograr el apoyo a formas de gobierno populistas o autoritarias.

Esa necesidad de mejoras ha sido comentada, recientemente, por ejemplo, en artículos de don Rubén Hernández Valle (Democracia: el derecho ciudadano a fiscalizar el poder público o El gobierno de poder público en público, como se titula en la versión impresa) y de don Jorge Woodrige (Un Estado eficiente y justo: pasemos de la utopía al logro). Sin ser el propósito de esas opiniones, me parece que una posible lectura puede dejar la impresión de que en el país hay menos esfuerzos de rendición de cuentas (RC) de los que en realidad existen.

Un dilema crítico de gestión. Por el contrario, se han previsto y existen múltiples mecanismos de RC y, aunque no todos se aplican, es razonable suponer que son considerables los recursos humanos y de otra índole dedicados a muchos de esos esfuerzos. Cantidades y montos que, posiblemente, dicho sea de paso, habría que ponerse a estimar, pues no se lleva cuenta de ellos y, desde luego, será laborioso hacerlo. Cuáles de esos mecanismos se aplican, la consistencia, efectividad y razonabilidad de esfuerzos con lo cual se hace, entre otras preguntas, es otro asunto; el asunto.

Según el reconocido académico inglés Peter Self, las tensiones entre los requisitos para la RC con responsabilidad y la acción ejecutiva eficaz pueden, razonablemente, ser descritas como el dilema clásico de la administración pública. ¿Cómo lograr control de resultados y RC de manera eficiente, a un costo razonable, con asignación de responsabilidades, sin entorpecer la eficacia de la acción pública frente al bienestar general, máxime en aparatos públicos complejos, enfrentados a exigencias y desafíos crecientes aceleradamente en cantidad y sofisticación?

En todo caso, sin entrar en ese otro asunto, y sin ser un especialista ni pretender exhaustividad, seguidamente doy algunas perspectivas sobre el tema que podrían contribuir al diálogo, la propuesta y la implementación de mejoras en la materia.

Algunas generalidades de la RC. La publicidad y transparencia esenciales para el control de resultados y la RC requieren información de alta calidad en forma (p.ej. oportuna, disponible, accesible, interoperable, comprensible, segura, inclusiva) y fondo (p.ej. pertinente, veraz, exacta, actualizada, consistente); cualidades esenciales para una eficaz RC y no “de cuentos”. Aquí es clave lograr por fin la promulgación de una ley que obligue a las entidades a abrir los datos esenciales para estos efectos. Esta, entre otras cosas, podría desarrollar esos aspectos. Lo anterior, sin dejar de reconocer adelantos que en esta materia se han logrado en años recientes.

Para que la información y la publicidad logren esos atributos y, en no pocos procesos, para cumplir con los mandatos de evaluación y RC a lo interno de las entidades, es crucial todo lo concerniente a la administración y a los sistemas de control interno. Estos, aunque propios de cada entidad, deben merecer la confianza en ellos depositada, en respuesta al ejercicio probo de la función pública. Por su parte, para contribuir a esa confianza, es relevante el aporte del control externo técnico (como las auditorías o las revisiones externas independientes, incluidas las de organismos nacionales e internacionales). Asimismo, en cuanto al control interno y externo, son clave la rectoría y las competencias asignadas a la CGR.

El ciclo ideal de RC va desde la formulación del plan-presupuesto hasta la evaluación de resultados y la asunción de las responsabilidades correspondientes. Uno de los principales retos en este punto es superar el ciclo político cortoplacista (el de cada período de gobierno y más incluso el anual), para lograr una visión de mediano y largo plazos fundada en el interés colectivo antes que en el particular; bajo la guía de concienzudos Planes Nacionales de Desarrollo que orienten tanto y, en primer lugar, la implementación de políticas públicas, como, y consecuentemente, el control de resultados y la RC. 

Esto implica velar por el cumplimiento de los principios de sostenibilidad de los servicios públicos y de presupuestación plurianual, cuyo rango constitucional se acentúo mediante la adición y reforma al artículo 176 respectivo (Ley n.º 9696 de 2019), dirigida a que la administración pública, en sentido amplio, observe los mencionados principios en sus procesos de planificación y presupuestación.

La RC suele vincularse, como en los referidos artículos de opinión, con informes de labores o similares al final de cada ejercicio económico. Estos, ciertamente, vendrían a ser una de las modalidades centrales para darle un alcance de ciclo plan-presupuesto completo. Sin embargo, conviene ampliar este enfoque, pues hay otros alcances menores de acción pública en los que la publicidad y la transparencia contribuyen también a la RC (como se mencionará al tratar sobre la RC vertical y horizontal). 

De modo que la RC puede mejorarse, con diversos alcances, a lo largo de un ejercicio económico; desde una formulación participativa del plan-presupuesto hasta una evaluación participativa de resultados. En algunos países han tenido experiencias de presupuestos participativos a nivel de municipios o regiones (p. ej. Brasil, Países Bajos), de los cuales se puede aprender.

Ámbitos de la RC. La RC suele abordarse desde dos ámbitos principales: vertical y horizontal. La vertical conlleva una interacción directa entre las autoridades y la ciudadanía, sea a nivel de sociedad civil organizada (p.ej. partidos políticos, grupos, medios de prensa, onegés) o a nivel de ciudadanos particulares. El ejemplo más común es el voto para elecciones. Otros son el referéndum, las consultas populares a nivel cantonal y distrital, las audiencias públicas, reclamaciones diversas (p.ej. denuncias para investigación administrativa o penal, recursos legales como el de amparo, gestiones ante oficinas como las Contralorías de Servicios, expresiones de opinión pública). 

La horizontal es la RC entre entidades públicas, sean del mismo Poder o entre Poderes. Es la más abundante y, acaso por eso, la más necesitada de racionalización esfuerzo-beneficio. Por ejemplo, dentro del Ejecutivo, se rinden cuentas ante Hacienda al formular y evaluar el plan-presupuesto. O del Ejecutivo al Legislativo, se rinden cuentas en diversas manifestaciones ante el Congreso o ante la Contraloría General de la República (CGR), como órgano auxiliar del Legislativo en la vigilancia de la Hacienda Pública. Así como entre entidades del Ejecutivo y el Legislativo se interactúa con el Judicial o el Tribunal Supremo de Elecciones con variados alcances, que implican alguna revisión del accionar y por ende RC de unos y otros, según corresponda.

La RC de los demás Poderes ante el Legislativo podría considerar mixta, pues si bien es horizontal, puede considerarse vertical a un nivel indirecto, en la medida en que el parlamente es el órgano, por definición, llamado a representar al pueblo.

Enfoque sistémico o alcance integral del Estado. Concuerdo con las referidas opiniones en que la RC ausente es una con el alcance previsto en el artículo 11 constitucional: “…La ley señalará los medios para que este control de resultados y la rendición de cuentas opere como un sistema que cubra a todas las instituciones públicas”. Esto remite al funcionamiento integrado del Estado. La alusión más directa a eso que conozco está en la Ley para perfeccionar la rendición de cuentas (n.º 9398 de 2016), que exige presentar un informe anual de labores a “rectores sectoriales”, además de a otros jerarcas. No obstante, al parecer el cumplimiento de ese mandato no se da plenamente en la práctica ni con la proyección social esperada.

En desarrollos teóricos y en normas de algunos países, se concibe un sistema nacional de rendición de cuentas (SNRC). Este suele estar conformado por los ámbitos del control político (el Legislativo), el control jurisdiccional (Poder Judicial y Electoral), el control técnico (p ej. entidades fiscalizadoras superiores, auditorías internas, reguladores, superintendencias, defensorías), y el control social (p. ej. sociedad civil organizada, partidos políticos, medios de prensa, ciudadanía).

Al respecto, no ha sido fácil lograr una integración como esa en este país, tal como desde sus inicios y a lo largo de su existencia lo ha comentado el Programa Estado de la Nación en algunos de sus informes (aunque no se haya aludido, expresamente, a un SNRC). Por ejemplo, en el Informe XII, de 2006, se consigna que: “No existe evidencia de labores coordinadas entre las instancias de control, excepto en acciones específicas y coyunturales de cooperación interinstitucional de nivel técnico o entre jerarcas. Ciertamente la CGR ha tenido acercamientos con otras instancias como la ARESEP, las superintendencias, el LANAMME y el sistema de administración financiera, pero el avance en el establecimiento de un sistema de control es lento.”. 

Lograr un funcionamiento lo más sistémico y constante posible de ese complejo entramado de entidades y facultades, es importante porque el control de resultados y la RC son medios clave para identificar y contribuir a disminuir (eliminar sería demasiado ambiciosos), entre otras cosas, las duplicidades, traslapes, fragmentación o contradicciones en la gestión; o la implementación de medios o búsqueda de objetivos como fines en sí mismos, como aquellos en los cuales se insiste porque “suenan” bien en teoría pero que ya han demostrado ser inviables o improcedentes en el contexto actual y previsible. Riesgos que también pueden acrecentarse para el control y la RC si no se coordina suficientemente.

En un afán comparativo simplificado, hay países mejor posicionados en cuanto a RC, según diversos índices internacionales, que no refieren en sus contextos, expresamente, a un esquema de SNRC como el indicado (p ej. Noruega, Nueva Zelanda, Chile). En cambio, en algunos donde se ha legislado o se concibe un alcance de SNRC, la RC no está tan bien posicionada como en aquellos otros (p. ej. Colombia, México). En todo caso, considerando la proliferación de entidades públicas y las dificultades fiscales, es preferible explorar primero un alcance sistémico como el descrito asignando responsabilidades específicas de coordinación, antes que pensar en la creación de más entidades para eso. 

Valga aclarar, a propósito de la referencia a la CGR en la cita anterior, que un SNRC no es lo mismo que el sistema u ordenamiento de control y fiscalización superiores, del cual es rectora la Contraloría General según su Ley Orgánica (conformado por esta, las auditorías internas y la administración de cada entidad). Este último vendría a ser un subsistema dentro de un SNRC.

Otras buenas prácticas puntuales de RC. Las entidades o países que se someten a revisiones o acreditaciones voluntarias y rigurosas, con participación de profesionales independientes, y ponen los resultados de esos ejercicios a disposición de partes interesadas, contribuyen a la RC, aun cuando se trate de aspectos muy puntuales. Por ejemplo, diversas entidades y ámbitos de gestión del país para incorporarse a organismos internacionales como la OCDE, las universidades al acreditar carreras, la CGR al medir su desempeño respecto de las normas internacionales de fiscalización superior y someter esas mediciones a revisión de entidades homólogas o pares.

En conclusión, el control de resultados y la rendición de cuentas son medios necesarios para orientar la gestión, aprender y rectificar el rumbo con visión prospectiva, en aras de satisfacer de la mejor manera posible el interés general. La aspiración del artículo 11 constitucional, si bien no con el alcance sistemático o integrado del Estado, sí cuenta con un amplio inventario de normas y prácticas; susceptibles de mejora, y, sin lugar a duda, con una considerable asignación de personal y recursos. Ese marco normativo y práctico urge de ser revisado y reorientado a luz de los principios constitucionales.

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