Tribunal solo declaró inconstitucionales tres disposiciones, una de ellas ya no tiene efectos actuales.

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (conocida popularmente como Sala IV) resolvió el pasado 17 de marzo cuatro acciones de inconstitucionalidad acumuladas presentadas por sindicatos contra una veintena de reformas en materia de salarios del sector público que realizó la Asamblea Legislativa al promulgar, en 2018, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley 9635).

Mediante la sentencia 2025-8201 dio respuesta a los cuestionamientos de constitucionalidad formulados por el Sindicato de Empleados del Banco Nacional (SEBANA), la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE), el Sindicato de Ingenieros del ICE y Afines (SIICE) y la Asociación Sindical de Empleados Industriales de las Comunicaciones y la Energía (ASDEICE).

Todos esos sindicatos presentaron en su conjunto 61 impugnaciones a distintos artículos de la Ley 9635, las reformas que esa normativa realizó a la Ley de Salarios de la Administración Pública (N.º 2166 ) y reglamentos asociados. De todas esas impugnaciones, la Sala solo declaró tres inconstitucionalidad, aunque en la práctica solo una de ellas tendrá efectos sobre los funcionarios públicos actuales. 

Se trata de los trabajadores del sector público sujetos al régimen de prohibición de ejercer sus profesiones liberalmente, a quienes antes del plan fiscal se les pagaba (si reunían los requisitos necesarios) una compensación equivalente al 65% de su salario base si eran licenciados o un grado superior, y del 15% si eran bachilleres. Sin embargo, con la Ley 9635 la administración obtuvo "discrecionalidad" para que, aunque los funcionarios ocuparan cargos que les prohíben ejercer su profesión liberalmente, no les pagaran la compensación, cuyo porcentaje además fue reducido del 65% al 30% para el primero de los casos.

Según explicó la oficina de prensa de la Sala Constitucional en un comunicado, los magistrados emitieron esa declaratoria de inconstitucionalidad porque tal medida "impuso una restricción de estar sometidos al régimen de prohibición, estableciendo limitaciones al ejercicio profesional, pero sin reconocer la compensación a tales restricciones".

Otra de las declaratorias de inconstitucionalidad hechas por la Sala pero que no surtirá efectos actuales se refiere al hecho de que entre el 4 de diciembre de 2018 (cuando entró a regir el apartado de la Ley 9635 referido a empleo público) y el 9 de marzo de 2023, las nuevas anualidades de los funcionarios se reconocían hasta el mes de junio, de modo que había casos en los que los funcionarios debían esperar hasta un año y medio para obtener en su salario el reconocimiento de su anualidad.

Esa situación quedó corregida cuando entró a regir la Ley Marco de Empleo Público, el 9 de marzo de 2023.

Finalmente, la Sala declaró inconstitucional el Transitorio XXXVI (36) de la Ley 9635, el cual establecía que todos los jerarcas estaban obligados a denunciar las convenciones colectivas de sus instituciones al momento en que estas se vencieran.

Sobre este punto, los magistrados advirtieron desde el año 2018, cuando se refirieron a la constitucionalidad del entonces proyecto en su trámite legislativo, que tal transitorio era constitucional, solo si tal obligación no era en realidad una obligación. 

¿Qué impugnó el sindicato del Banco Nacional?

El Sindicato de Empleados del Banco Nacional (SEBANA) impugnó los topes máximos de cesantía de ocho años para funcionarios de instituciones sin convenciones colectivas y de 12 años para aquellas que sí tuvieran una convención que reconociera una cifra mayor. La Sala determinó que esta disposición no es inconstitucional, siempre que se permita la negociación colectiva dentro del marco legal y respetando los principios de razonabilidad y buen uso de los fondos públicos.

Dato D+: La Sala IV ha establecido que el tope máximo de cesantía que el sector público puede reconocer es de 12 años.

El sindicato también impugnó la reconversión de anualidades e incentivos a montos fijos, argumentando que la variación violaba derechos adquiridos. La Sala resolvió que esta reforma es constitucional, siempre que se permita la negociación colectiva en las instituciones que cuenten con esa posibilidad.

El SEBANA también impugnó que todos los cambios a incentivos, topes y pluses salariales aplicaran a los pagos que se hicieran posterior a la entrada en vigencia del apartado del plan fiscal referido a empleo público, al señalar que si inicialmente se reconocían de manera porcentual, no había topes, o eran superiores o no estaban eliminados, esas eran "situaciones jurídicas consolidadas" en beneficio del trabajador que no podían alterarse.

Finalmente, impugnó el artículo 56 de la Ley 2166, que estableció que la creación de incentivos solo podía realizarse mediante ley. La Sala determinó que la norma no es inconstitucional, siempre que no afecte la negociación de convenciones colectivas dentro de los límites legales.

En total, de nueve normas impugnadas la Sala solo le dio la razón al sindicato declarando inconstitucionalidades en dos de ellas; en una se declaró sin lugar y en las otras seis realizó una interpretación conforme al derecho de la Constitución.

¿Qué impugnó ANEP?

ANEP presentó la acción de inconstitucionalidad más amplia, con 41 artículos impugnados. La Sala rechazó de plano ocho de ellos por falta de legitimación. Entre los reclamos desestimados figuran la imposibilidad de prorrogar automáticamente los contratos de dedicación exclusiva, la reducción del pago por prohibición del 65% al 30%, el tope de cesantía y la norma que permite al Ministerio de Hacienda reasignar presupuestos cuando la deuda del gobierno central supera el 50% del PIB.

El sindicato también impugnó la prohibición de que los jerarcas que negocien convenciones colectivas puedan beneficiarse de su contenido, así como la aplicación diferenciada del régimen de prohibición para ejercer profesiones liberales según dos leyes vigentes. La Sala mantuvo la validez de esas disposiciones.

De todas las impugnaciones, solo obtuvo un fallo favorable en la misma norma que afectaba a los funcionarios con prohibición para ejercer su profesión liberalmente sin recibir compensación. La Sala reiteró que los trabajadores en esta condición deben recibir la compensación correspondiente.

¿Qué impugnaron SIICE y ASDEICE?

El SIICE y ASDEICE impugnaron siete artículos de la Ley 2166 y la Ley 9635, en su mayoría relacionados con cesantía, anualidades y el pago retroactivo de incentivos. Seis de estas impugnaciones fueron rechazadas con la misma interpretación utilizada en los casos anteriores, permitiendo la negociación colectiva dentro de ciertos parámetros.

Ambos sindicatos impugnaron el mismo artículo del SEBANA referido a que todos los cambios a incentivos, topes y pluses salariales aplicaran a los pagos que se hicieran posterior a la entrada en vigencia del apartado del plan fiscal referido a empleo público, por lo que el reclamo fue declarado sin lugar.

En total, de los siete cuestionamientos hechos por ambas organizaciones, uno fue declarado sin lugar y en seis se declaró que los artículos no eran inconstitucionales siempre y cuando se interpretaran conforme al derecho de la Constitución, en los mismos términos expuestos en las secciones previas.

¿Qué impugnó APSE?

La Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE) enfocó su acción de inconstitucionalidad en las reformas al sistema de carrera profesional. El plan fiscal estableció que los puntos de carrera solo serían reconocidos si los funcionarios pagaban por sus propias capacitaciones y que los nuevos puntos solo se pagarían por un período máximo de cinco años.

El sindicato impugnó estas disposiciones, contenidas en el artículo 53 de la Ley 2166, el artículo 15 inciso c del reglamento a la Ley 9635 y en los artículos 1 y 4 de la resolución DG-139-2019 del Servicio Civil.

La Sala IV rechazó los cuatro reclamos y declaró sin lugar la impugnación de APSE.

Integración de la Sala

La Sala que deliberó sobre las cuatro acciones de inconstitucionalidad estuvo integrada por Fernando Castillo Víquez (presidente), Fernando Cruz Castro, Paul Rueda Leal y los magistrados y magistrada suplentes Jorge Isaac Solano Aguilar, Fernando Lara Gamboa, Aracelly Pacheco Salazar (instructora) y Alejandro Delgado Faith.

Los jueces constitucionales no analizaron por el fondo los cuestionamientos relativos a autonomías, responsabilidad fiscal, superávits y otros temas ajenos al empleo público, por falta de legitimidad. El magistrado Fernando Cruz Castro salvó el voto sobre este aspecto.

Cruz también salvó el voto por considerar que el artículo 50 impugnado y el transitorio XXXI (31) relativos a las anualidades eran inconstitucionales; y también salvó el voto sobre lo que la mayoría definió al declarar que los artículos 54, 55 y los transitorios XXVII (26) y XXXI (31) no eran inconstitucionales si se interpretaban conforme al derecho de la Constitución.

Asimismo, ese magistrado salvó el voto por considerar inconstitucionales los artículos 35, 36 y 53 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, el artículo 15 del reglamento 41564-MIDEPLAN, así como la resolución N.° DG-139-2019 de la Dirección General de Servicio Civil.

El magistrado Paul Rueda Leal emitió un voto particular declarando con lugar la acción en cuanto a la frase “El incentivo por anualidad se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año” contenida en el artículo 12 impugnado de la Ley de Salarios de la Administración Pública reformado por la ley 9635 durante su periodo de vigencia.

Asimismo, declaró con lugar la acción en relación con los párrafos: “Los funcionarios sujetos por ley al régimen de prohibición no podrán ejercer su profesión o profesiones, independientemente de que cumplan o no con los requisitos para hacerse acreedores a la compensación por este concepto” (art. 32 párrafo 2° in fine) y “Para los funcionarios señalados en la ley como posibles beneficiarios de compensación económica por prohibición, no podrán ejercer de manera privada, de forma remunerada o ad honorem la profesión o las profesiones que ostenten” (art. 33 in fine), ambos de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionados por el artículo 3° del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas; y en todo lo demás declaró sin lugar las acciones.

Finalmente, el magistrado Fernando Lara Gamboa declaró con lugar la acción únicamente en cuanto a la frase “El incentivo por anualidad se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año” contenida en el artículo 12 impugnado de la Ley de Salarios de la Administración Pública reformado por la ley 9635 durante su periodo de vigencia; en todos los demás extremos, declaró sin lugar las acciones.

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Nota del autor: Esta noticia fue editada a las 10:29 horas del 21 de marzo de 2023 para precisar la cifra de normas impugnadas en conjunto por los cuatro sindicatos, y las impugnadas por ANEP.