La Procuraduría General de la República (PGR), en su rol de Abogado del Estado, indicó a la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, que el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), y los programas sociales que reciben financiamiento de ese fondo, están totalmente excluidos de la regla fiscal.

Así fue indicado por el procurador Alonso Arnesto Moya, ante consulta de José Luis Araya Alpízar, director general interino de la DGPN de Hacienda. El criterio es el PGR-C-150-2022 y es vinculante para Hacienda, según la ley vigente.

Arnesto indicó que esa medida fue dispuesta por la Asamblea Legislativa anterior, cuando se aprobó y promulgó la ley para atraer inversiones de zonas franca en regiones fuera de la Gran Área Metropolitana (Ley 10.234). Con esa norma se hizo una reforma a la Ley del Fodesaf que literalmente dice:

La presupuestación y ejecución de los recursos de Fodesaf queda excluida del ámbito de cobertura de lo dispuesto en el título IV de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018.

Según dice el criterio de la Procuraduría, de las declaraciones dadas en actas por los diputados de aquel entonces, está claro que la intención de la norma era excluir los recursos de Fodesaf de la aplicación de la regla fiscal, sin distingo alguno.

Sin diferenciar entre los órganos o entidades que se encargan de su distribución, a través de figuras como la transferencia presupuestaria, por ejemplo. Lo anterior por cuanto ni los legisladores en la discusión legislativa, como tampoco la citada Ley en el texto finalmente aprobado, hacen alusión únicamente a los recursos que conforman el presupuesto del FODESAF como órgano desconcentrado y como programa presupuestario del MTSS, sino que se reitera que, la única referencia que se hace es a los recursos del FODESAF, de manera que no puede, ni debe distinguirse donde la ley no lo hace.

Hacienda pidió aclarar si Fodesaf estaba excluido de la regla fiscal, solo como programa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, o si aplicaba a todos los recursos que ese fondo gira por obligación legal. La Procuraduría afirmó que una interpretación al contrario implicaría que Fodesaf pueda presupuestar los recursos y girarlos, pero los beneficiarios no podrían ni presupuestarlos ni ejecutarlos.

Esta interpretación supondría la imposibilidad para cada uno de esos organismos públicos de poder presupuestar y, sobre todo, ejecutar la totalidad de los recursos transferidos del FODESAF más allá del tope presupuestario al gasto que impone el cumplimiento de la regla fiscal. Creando así un efecto embudo en los respectivos destinos del artículo 3 de la LDSAF, con la consiguiente obligación para las entidades beneficiarias de tener que reintegrar esos montos superavitarios al Fondo de conformidad con el artículo 27 de la misma ley.

Para la Procuraduría, una interpretación en ese sentido haría que careciera de sentido la reforma legal que hizo el anterior Congreso.

La Abogacía del Estado afirmó que por la literalidad de la norma (artículo 10 del Código Civil), la totalidad de los recursos del Fodesaf, incluida su ejecución por parte de las instituciones o programas sociales que lo reciban, están excluidas de la regla fiscal. 

La Procuraduría afirmó que esta medida es igual a la establecida cuando se aprobó la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley 9635) en lo referido a los recursos de los regímenes de Invalidez, Vejez y Muerte; y el del Seguro de Enfermedad y Maternidad: la exclusión de la regla fiscal lo es para todos sus recursos, no solo para la Caja; de modo que las instituciones deben presupuestar y ejecutar esos gastos.

Finalmente, la Procuraduría dijo en su criterio vinculante que esa interpretación que hace coincide con el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, de modo que se garantice la mejor realización del fin público a que va dirigida la reforma efectuada por la Ley 10.234, consistente en asegurar que las poblaciones más vulnerables continúen gozando de las prestaciones sociales asociadas con el Estado de bienestar y que son financiadas con los recursos del Fodesaf.

¿Quiénes reciben recursos del Fodesaf?

  • Al Ministerio de Salud, en sus programas de nutrición, por medio de la Oficina de Cooperación Internacional de la Salud (OCIS), se le destina al menos un 2,62%.
  • Al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) se le destina, como mínimo, un 4,00%.
  • Al Patronato Nacional de la Infancia (PANI) se le destina, como mínimo, un 2,59%.
  • A la atención de personas adultas mayores y personas con discapacidad internadas en establecimientos destinados a ese efecto, se les destina como mínimo un 0,25%.
  • Al MEP, para que desarrolle y ejecute el programa nacional de los comedores escolares, se le destina al menos un 5.18%.
  • Al Instituto Nacional de las Mujeres (Inamu) se le destina un 2% de todos los ingresos anuales, ordinarios y extraordinarios, percibidos por Fodesaf, para el cumplimiento de los fines y las atribuciones establecidos en su ley de creación, incluyendo el financiamiento de los programas de formación humana para mujeres en condiciones de pobreza y la articulación de los intereses y las necesidades de las mujeres en la oferta institucional.
  • Para cubrir los beneficios para los responsables de pacientes en fase terminal, se destina un 0,26%.
  • Se otorgan aportes en dinero efectivo, como asignación familiar, por un porcentaje de 0,25%, a los trabajadores de bajos ingresos que tengan hijos o hijas con discapacidad permanente o menores de 18 años, o mayores de 18 años y menores de 25 años, siempre y cuando sean estudiantes de una institución de educación superior.
  • Se destina un 0,23% a cubrir el costo de los subsidios para atender obras de infraestructura para las zonas indígenas del país, que serán administradas por los entes creados para tal efecto por la legislación.
  • Un 0,13% a la atención de menores de edad residentes de la Ciudad de los Niños, ubicada en Cartago.
  • Un 0,25% a la creación de un Programa de Prestaciones Alimentarias a cargo del Estado, cuyas personas beneficiarias serán jóvenes de albergues operados por el Sistema Nacional de Protección Especial, egresados en razón de haber alcanzado su mayoría de edad y, al momento de dicho egreso, presenten las condiciones siguientes: carencia de recursos familiares, personales o laborales suficientes para cubrir sus necesidades básicas de subsistencia y educación continua, debidamente atestada por el Pani; ser estudiante en cualquiera de los ciclos educativos.
  • Un 0,78% a la construcción y el equipamiento de la Torre de la Esperanza del Hospital de Niños. Concluida la obra y el equipamiento indicado, la Desaf reasignará el monto respectivo a otros programas de asistencia.
  • Además de los programas anteriores, se financiarán los programas que se encuentren debidamente formalizados mediante convenios suscritos entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y los entes públicos que los ejecutan, así como los programas siguientes que actualmente son pagados con recursos provenientes del presupuesto de la República, como son:
    • Programa Avancemos
    • Régimen no contributivo de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS)
    • IMAS (Mujeres Jefas de Hogar)
    • Juntas de educación institucional I y II (Alimentos comedores)
    • Juntas administrativas instituciones del II ciclo y educación diversificada académica (Alimentos comedores)
    • Juntas administrativas instituciones del III ciclo y educación diversificada (Alimentos comedores escolares)
    • Juntas de educación y administrativas, instituciones y servicios de educación especial (Alimentos comedores)
    • Juntas de educación y administrativas, escuelas y colegios nocturnos, Cindeas e IPEC (Alimentos comedores)
    • Juntas de educación y administrativas (mantenimiento, remodelación y equipamiento de comedores escolares).