Las juezas Adriana Chacón Catalán, Bettzabé Gutiérrez Murillo y Luis Eduardo Mesén García decidieron el 8 de noviembre anterior que la huelga en la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE S.A.) era legal.

Tales conclusiones originaron que el presidente de la República, Carlos Alvarado, solicitara al abogado del Estado acudir a la Sala Segunda de la Corte con un recurso de casación, por considerar que la sentencia violenta el ordenamiento jurídico nacional.

La sentencia de segunda instancia consta de 38 páginas y se refirió a cuatro puntos impugnados por el sindicato de RECOPE: que el movimiento sí fue pacífico; que el movimiento fue atípico y por ende no regulado en el Código de Trabajo; que la cantidad de participantes en el movimiento superó el 50% de afiliados al sindicato, y la condena en costas.

"El servicio no es esencial"

El Tribunal determinó que RECOPE no presta un servicio esencial haciendo uso, en primer término, de un endeble decreto ejecutivo emitido por la administración de Luis Guillermo Solís, en el que no se incluye la distribución de petróleo ni sus derivados.

Dicho decreto define como "servicios públicos esenciales" aquellos cuya paralización pone en peligro los derechos a la vida, la salud y la seguridad pública, el transporte mientras el viaje no termine y la carga y descarga en muelles y atracaderos cuando se trate de bienes de los cuales dependa, directamente, la vida o la salud de las personas.

También incluye los servicios de prevención y atención de la salud; los cuerpos policiales; la atención de emergencias; los de suministro de agua y energía; telecomunicaciones y transporte de pacientes por vías terrestre, acuática o aérea; todos los demás servicios de transporte de personas o mercancías necesarias para la prestación eficaz de los otros servicios públicos o para garantizar la vida, integridad o la salud de las personas.

El Tribunal decidió usar ese decreto pese a que el artículo 61 de la Constitución Política establece como reserva de Ley los servicios públicos en los cuales la huelga está prohibida.

ARTÍCULO 61.- Se reconoce el derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a la huelga, salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o de violencia.

Inclusive la misma sentencia de segunda instancia señala que "el derecho de huelga no es un derecho absoluto y su ejercicio puede estar sujeto a condiciones o restricciones de orden legal incluso su prohibición en circunstancias de excepción, y en este último punto pesa una reserva de ley según lo indicado por nuestra Sala Constitucional". Sin embargo, el propio Tribunal usó una norma de rango inferior a la Ley para determinar que RECOPE no daba un servicio esencial.

Es precisamente el Código de Trabajo el que establece en el artículo 376 cuáles son los servicios públicos esenciales donde la huelga está prohibida:

  • Los que desempeñen los trabajadores de empresas de transporte ferroviario, marítimo y aéreo, los que desempeñen los trabajadores ocupados en labores de carga y descarga en muelles y atracaderos, y los que desempeñen los trabajadores en viaje de cualquiera otra empresa particular de transporte, mientras éste no termine;
  • Los que desempeñen los trabajadores que sean absolutamente indispensables para mantener el funcionamiento de las empresas particulares que no puedan suspender sus servicios sin causar un daño grave o inmediato a la salud o a la economía públicas, como son las clínicas y hospitales, la higiene, el aseo y el alumbrado en las poblaciones.

Aunque el segundo punto hace referencia a "empresas particulares", lo cierto es que desde el año 2011 la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia estableció que ese término requería una interpretación evolutiva, pues era innegable que en Costa Rica empresas estatales habían asumido de forma monopólica la prestación de algunos servicios, como la salud en el caso de la Caja Costarricense del Seguro Social.

El Tribunal de Apelación de Trabajo del II Circuito Judicial de San José no tomó en cuenta, por ejemplo, que en Costa Rica circulan más de un millón de vehículos empujados principalmente por el combustible expendido en las gasolineras, gracias al suministro que hace RECOPE. Tampoco hizo alusión a que el gas licuado de petróleo suministrado por la empresa estatal es usado en miles de viviendas, restaurantes, hoteles e inclusive en hospitales; ni que el bunker entregado únicamente por RECOPE sirve para poner en marcha las plantas térmicas del Instituto Costarricense de Electricidad durante la época seca o apagones.

Todo lo anterior implica que los juzgadores realizaron una interpretación extremadamente restrictiva de la palabra "energía" contenida en el Decreto Ejecutivo que usaron como instrumento jurídico principal para descartar a la Refinadora Costarricense de Petróleo como prestataria de un servicio público esencial.

Además, para sostener que la empresa no da un servicio esencial, el tribunal indicó que el sector petrolero no aparece enlistado en los servicios esenciales definidos por el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo.

Lo anterior evidencia que el tribunal escogió minuciosamente qué criterios del Comité de Libertad Sindical usar en su resolución, pues si bien existen pronunciamientos donde se mencionan algunos servicios considerados como no esenciales (incluido el petroleo) se pasó por alto un criterio clave de ese órgano del año 1996, que literalmente dice:

Lo que se entiende por servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra depende en gran medida de las condiciones propias de cada país. Este concepto no es absoluto puesto que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población.

Inclusive, la propia Organización Internacional del Trabajo ha reconocido públicamente que Costa Rica es uno de los países que pone limitaciones a la huelga en el sector petrolero junto con México, Egipto, Turquía, Singapur, Brasil, Irán, Nigeria y el Reino Unido, ya que en estos países se considera ese sector como un "servicio esencial", o "económicamente estratégico".

"La huelga es atípica"

Como segundo punto para declarar legal la huelga en RECOPE, el Tribunal determinó que el movimiento es "atípico", pues no está contemplado en el Código de Trabajo y por ello no era obligatorio cumplir con todos los requisitos allí establecidos para poder realizar una huelga legal:

  • Ser un movimiento pacífico.
  • Haber agotado la vía de la conciliación.
  • Reunir el mínimo de participación establecido en el Código de Trabajo.
  • Tener como causa un hecho imputable al patrono.
  • No estarse realizando en un servicio considerado esencial.

A esa conclusión llegaron al determinar que el movimiento en la empresa estatal no era imputable al patrono, sino que iba dirigida contra una política pública promovida por el Poder Ejecutivo: el plan fiscal, en manos de la Asamblea Legislativa (y ahora de la Sala Constitucional).

Según las juezas, el Código de Trabajo establece qué procedimiento seguir para calificar una huelga como legal o ilegal cuando se trata de conflictos contractuales en contra de su empleador, no así cuando el Gobierno impulsa una política pública, como es este caso.

El Tribunal sí entró a revisar dos requisitos para calificar la huelga: si era o no pacífica y si se había cumplido el mínimo de apoyo requerido, esto a pesar de que son requisitos establecidos en el artículo 371 del Código de Trabajo para las huelgas de empleados involucrados en un conflicto colectivo de trabajo contra su patrono.

Así, mientras las juezas dijeron que al no ser una huelga tipificada en la Ley, no se debían exigir los requisitos establecidos, sí entraron a revisar las dos condiciones anteriormente mencionadas.

Esa situación plantea, además, que la Asamblea Legislativa omitió regular ese tipo de huelgas a la hora de promulgar la Reforma Procesal Laboral, cuando en realidad ocurrió todo lo contrario.

El 14 de diciembre del 2010 la Comisión de Asuntos Jurídicos, en el marco de la discusión de la Reforma Procesal Laboral, conoció una moción del entonces diputado José María Villalta que pretendía incluir en el Código de Trabajo la posibilidad de realizar huelgas contra políticas públicas.

Dicha moción originó un debate a lo interno del órgano legislativo sobre la conveniencia de que en el país se autorizaran ese tipo de movimientos. Por ejemplo, el diputado Francisco Chacón González señaló que al acoger esa moción "estaríamos dando con la huelga legal una carta blanca para utilizarla en cualquier circunstancia ante decisiones que pueda tomar la Administración central o el Poder Legislativo". 

Tan claro tenía este punto inclusive el diputado Villalta, que en ese entonces recordó que la huelga del Magisterio Nacional contra la reforma a su régimen de pensiones no podía ser declarada legal, porque la ley no incluía las huelgas contra políticas públicas.

"Esa huelga no podía ser declarada legal, porque era una huelga que no era directamente contra el empleador, contra el Ministerio de Educación por alguna decisión patronal sino por una política del Estado como patrón, pero a través de una ley tramitada en la Asamblea Legislativa", señaló ese día.

Tras el debate, la Comisión rechazó la moción para autorizar las huelgas contra políticas públicas por una votación de 6 en contra vs. 1 a favor.

A pesar de que la voluntad de los diputados plasmada en las actas del proyecto de ley dejaba claro que no se querían autorizar las huelgas contra políticas públicas, el Tribunal determinó que la "omisión" no hacía nulo el derecho de los sindicatos a practicarlas.

Inclusive el propio magistrado de la Sala Segunda, Orlando Aguirre (uno de los impulsores de la Reforma Procesal Laboral) fue claro en la Comisión de Asuntos Jurídicos del Congreso al señalar que el proyecto no daba cabida a las huelgas contra políticas públicas.

Todas estas herramientas, todos esos instrumentos son para la solución de conflictos económico, sociales, y conflictos jurídicos en términos generales entre empleadores y trabajadores. No está visto esto dentro de una dimensión colectiva, fuera de lo que son las relaciones laborales entre patronos y trabajadores.

Otro detalle relevante es que el Tribunal señaló en su resolución que el artículo 15 del Código de Trabajo establece explícitamente que:

Los casos no previstos en este Código, en sus Reglamentos o en sus leyes supletorias o conexas, se resolverán de acuerdo con los principios generales de Derecho de Trabajo, la equidad, la costumbre o el uso locales; y en defecto de éstos se aplicarán, por su orden, las disposiciones contenidas en los Convenios y Recomendaciones adoptadas por la Organización Internacional de Trabajo en cuanto no se opongan a las leyes del país, y los principios y leyes de derecho común.

Pese a que del anterior artículo se desprende una clara pirámide de normas a aplicar para aquellos casos no contemplados en el Código de Trabajo (como lo son las huelgas políticas), las juezas se saltaron todas las que estaban antes de los convenios y recomendaciones adoptados por la Organización Internacional del Trabajo.

A este último punto se le debe agregar que el Tribunal aplicó recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT, pese a que estas tienen el carácter de no vinculantes y por ende, no pueden crear obligaciones internacionales que los Estados no han asumido voluntariamente.

De todo lo anterior se concluye que las juezas dieron reconocimiento a una modalidad de huelga expresamente rechazada por el Congreso cuando estudiaba la Reforma Procesal Laboral como proyecto de ley, y lo hacen con recomendaciones no vinculantes de un órgano de la OIT, pese a que el Código de Trabajo únicamente lo permite si tales criterios no se oponen a la normativa nacional vigente.

Llama la atención que el juez de primera instancia sí aplicó las normas del Código de Trabajo de forma supletoria, como lo establece el artículo 15 de la ley y fue por ello que declaró el movimiento como "ilegal", debido a que los trabajadores sindicalizados de RECOPE no realizaron el procedimiento de conciliación previo y no cumplieron los requisitos de forma para hacer el llamado a huelga.

"La huelga tuvo el apoyo mínimo"

El Tribunal de Apelación determinó que la huelga en RECOPE era legal, además, porque había cumplido con el requisito de "apoyo mínimo" establecido en el Código de Trabajo (nuevamente, a pesar de haber dicho anteriormente que por ser una huelga atípica no eran exigibles los requisitos allí establecidos).

Ese requisito está contemplado en el artículo 381 del Código de Trabajo y dice que alcanzar el porcentaje de apoyo mínimo requerido, se debe seguir el siguiente procedimiento:

  • 1) Si en la empresa, institución, establecimiento o centro de trabajo existe uno o varios sindicatos que, individual o colectivamente, reúnen la afiliación del cincuenta por ciento (50%) de las personas trabajadoras, el requisito se tendrá por satisfecho si en la Asamblea General del sindicato o los sindicatos convocantes se acuerda la convocatoria a la huelga.
  • 2) Si en la empresa, institución, establecimiento o centro de trabajo no existe un sindicato que por sí solo, o en conjunto con otros, reúna el 50% de las personas trabajadoras, se convocará un proceso de votación secreta supervisado por la Dirección Nacional de la Inspección de Trabajo. La huelga se tendrá por convocada si concurre a votar al menos el 35% de los trabajadores y si el apoyo al movimiento es igual o mayor a la mitad más uno de los votos emitidos.

Ese artículo del Código de Trabajo establece, además, que cualquier violación al mismo constituirá una práctica laboral desleal y será sancionado con multa.

Según las sentencias de primera y segunda instancia, RECOPE tiene 1725 trabajadores, de los cuales 1252 forman parte del sindicato de la empresa.

La diferencia entre ambas resoluciones radica en que el primer juez sí determinó que el sindicato incumplió el requisito anterior al no haber realizado una Asamblea General (y así lo reconoció SITRAPEQUIA en el proceso), pero el Tribunal de Apelación se dio por satisfecho en que los trabajadores se hubiesen ido a huelga, sin el procedimiento previo.

"La condena en costas"

El juez de primera instancia condenó al sindicato de RECOPE a pagar las costas del proceso de calificación de la huelga, pues consideró que el no haber seguido las pautas para irse a huelga legalmente era una práctica laboral desleal, tal y como lo establece el artículo 381 del Código de Trabajo.

Sin embargo, el Tribunal de Apelaciones anuló esa condenatoria por estimar que tanto RECOPE como sindicatos actuaron "de buena fe".