Para que el eslogan presidencial haga sentido (“La Costa Rica del bicentenario”) hacen falta un par de ajustes en cómo funciona el país, estará la mayoría de acuerdo.
Por el lado de las reformas políticas encontramos los siempre mencionados temas, como el reglamento de la Asamblea Legislativa. Y por el lado de las reformas administrativas observamos que el desbalance funcional entre instituciones genera una generalizada insatisfacción ciudadana en cuanto a la eficiencia gubernamental.
En junio de este año, el presidente de la República, Carlos Alvarado, conformó dos comisiones: la Comisión de Reforma del Estado, a cargo del ministro de la presidencia, Rodolfo Piza, y la Comisión de Reforma de Administración Pública, a cargo de la ministra de MIDEPLAN, Pilar Garrido.
Respecto a la Comisión de Reforma del Estado puede repasar aquí de qué se trata. Hoy, desmenucemos la de Administración Pública.
Si bien, desde la perspectiva política ambas comisiones trabajan en temas distintos, desde la perspectiva ciudadana puede que las dos se parezcan entre sí y se perciba que ambas terminen en nada. Sabido es que, si algo abunda en nuestro país son diagnósticos de lo que está mal, por tanto, nos seguimos cuestionando: ¿para qué una (otra) comisión?
Para dimensionar el sentido común de la pregunta vamos a rescatar dos asuntos, primero la tarea encomendada a la Comisión de la Administración Pública y segundo lo que dice la Ley de Planificación Nacional.
En cuanto al primer asunto, el decreto de creación de la Comisión expresa que este grupo de trabajo debe “revisar los procedimientos de trabajo de la Administración Pública, para implantar sistemas uniformes y simplificar trámites”, además, según el presidente Alvarado, las resoluciones de esta comisión deben ser de acatamiento obligatorio para las instituciones de la Administración Central.
Por el lado del segundo asunto, la Ley de Planificación Nacional señala que a MIDEPLAN le corresponde “coordinar y asesorar el mejoramiento de la organización, de las funciones de los ministerios y de entes autónomos y semiautónomos, así como aumentar la eficiencia y productividad de sus actividades”.
Entonces, nos damos cuenta que, pareciera que se creó una comisión con un objetivo sumamente similar al mandato legislativo que recae sobre MIDEPLAN, cuyo nombre formal es Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.
Quién mejor para hablar al respecto que la misma ministra Pilar Garrido Gonzalo. La jerarca de 33 años, politóloga de profesión y especialista en políticas públicas, habla cuatro idiomas y anteriormente fue viceministra de esa cartera.
Garrido es una mujer alta, que de entrada invita a la cordialidad. Su sonriente semblante da la impresión de que todo va bien. Sin embargo, lo que no va tan bien, es la burocracia del país. ¿Es realmente esta comisión necesaria? Veamos:
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Antes de empezar con el tema de la Reforma Administrativa, sería importante que nos comente, ¿cuál es su línea de trabajo en MIDEPLAN?
—De Mideplán siempre decimos que es como el primer violín dentro de una orquesta en la que el director es el señor presidente [Carlos Alvarado].
Al ministerio le corresponde articular, orquestar una visión de trabajo y de desarrollo sostenible, así como acompañar a las instituciones [de la administración central] para que estén a la altura. También es nuestra tarea garantizar que se puedan prestar adecuadamente los bienes y servicios que puedan tejer esa visión estratégica del desarrollo sostenible.
Mideplán es el rector del Sistema Nacional de Planificación, es el rector de la inversión pública, es el rector en materia de cooperación internacional. También, tiene un papel fundamental en los procesos de modernización del Estado y del desarrollo regional.
Y usted como ministra, ¿cuál es su visión del ministerio, cuál es su estrategia en los cuatro años de gobierno?
—La que le mencionaba. Mideplán debe ser una institución que ponga todo su talento y su experiencia al servicio de las otras instituciones para poder garantizar que efectivamente se estén cumpliendo las expectativas y las necesidades ciudadanas.
Yo visualizo que el Ministerio tiene la obligación de fortalecer el sistema de inversión pública, particularmente la parte de pre-inversión, para poder garantizar obras de calidad y poder generar oportunidades de dinamización económica, cierre de brechas territoriales y de Derechos Humanos.
Por otra parte, también visualizar la parte de modernización del Estado. Analizar cómo se están desempeñando las instituciones, si estamos satisfaciendo las necesidades existentes... Si esos bienes y servicios se están entregando de la misma manera en el Gobierno Central [Valle Central] como en las regiones [periferia].
Y también analizar cuáles deberían ser esos mecanismos y dotar de instrumentos a las instituciones para que se puedan desempeñar de la mejor manera.
Entonces la visión es dar la la luz del desarrollo sostenible a través del contrato con la ciudadanía en el marco del plan de gobierno, y posteriormente, a través del acuerdo Piza-Alvarado (…).
En el proceso de transformación hacia una sociedad más resiliente, más próspera, con una economía descarbonizada, y protectora de los Derechos Humanos, es que Mideplán acompaña a las instituciones para fortalecer sus procesos y la gestión individual de cada una.
La Ley de Planificación Nacional (Ley 5525) dispone una serie de funciones para que este Ministerio ejecute, entonces, ¿para qué una reforma administrativa si para eso existe Mideplán?
—En este caso, nosotros visualizamos que el proceso de reforma administrativa del Estado es continuo.
Como usted bien menciona, Mideplán tiene la responsabilidad de orquestar los procesos de gestión pública y acompañar a las instituciones; de hecho, hay una Comisión de Eficiencia Administrativa, que señala la misma ley, que tiene el mandato de acompañar a las instituciones y garantizar de que puedan entregar bienes y servicios de calidad, y dentro de un esquema de mejora continua.
Nosotros visualizamos a la Comisión de Reforma [Administrativa] como una decisión que tomó el señor presidente para dar un poco más de luz y atraer atención al tema de la importancia de la reforma administrativa.
El decreto del Poder Ejecutivo señala que la Comisión [de Reforma Administrativa] lo que hace es referencia a la Comisión de Eficiencia Administrativa que está en la Ley de Planificación Nacional.
Exacto, pero en este entendido… ¿cuál es la lógica de crear una Comisión de Reforma Administrativa? Porque todo lo que señala el decreto es básicamente lo que a Mideplán le corresponde hacer…
—Bueno… nosotros lo que visualizamos son dos cosas: primero que el presidente quería visibilizar el tema, porque no todo mundo lee la ley de planificación y no todo el mundo conoce el mandato institucional; además de hacerlo [de crear la Comisión] de la mano de planificación [Mideplán], que es rector en esta materia e iba a dotar de técnica y rigurosidad el proceso de reforma administrativa, porque [la reforma] no sería solo una discusión política, sino técnico-política.
Esto porque ninguna institución puede gestar las grandes reformas por sí sola. Por ejemplo, las reformas en materia sobre algunos puntos que hemos seleccionado para trabajar dentro de la Comisión de Reforma Administrativa, como empleo público, simplificación de trámites, requieren de acuerdos políticos de alto nivel que le den curso a las reformas.
Para esto, creo que el presidente conformó la comisión, para dotarle un poco más de consenso y legitimación a las reformas que estamos empujando. Para que tengan respaldo político para que sean implementadas con mayor facilidad. Porque muchas necesitan cambios de ley y hasta cambios en la Constitución Política; también cambios en la manera en las que hacemos y coordinamos las cosas.
Ahora, en palabras suyas... cómo le explicaría a alguien, de la manera más sencilla y menos técnica, lo que es una reforma administrativa.
—Lo que hace es que, a la luz del mandato institucional que tienen las diversas instituciones públicas, evalúa lo que estamos haciendo, ¿estamos entregando los bienes y servicios con calidad y oportunidad? ¿están siendo entregados a tiempo?, etc.
Entonces, [la Comisión] analiza los procesos de las instituciones, los mecanismos de coordinación, la eficacia en la asignación de los presupuestos, y otros; y ahí es donde surge la reforma administrativa. Es entender cómo nos estamos desempeñando [las instituciones de gobierno central], ¿estamos generando valor público? y si no, entonces proceder con las transformaciones que hay que hacer para generarlo.
En el decreto ejecutivo se habla de sistemas uniformes, de que la Comisión de Reforma Administrativa se debe encargar de generar sistemas uniformes en el sector público. ¿Cómo podemos entender esto de “sistemas uniformes”, en una institucionalidad heterogénea?
—Visualizamos que debe haber algunas reglas comunes en el sector público. Por ejemplo, si estamos hablando de Estado Abierto, que es uno de los temas definidos como prioritarios por la comisión, que es la relación entre Gobierno y sociedad civil, debe haber procesos comunes en todas las instituciones.
Si hablamos de las rectorías, por ejemplo, tiene que haber una relación entre cómo se relaciona el ministerio de Salud con la Caja Costarricense de Seguro Social y cómo se relaciona el ministerio de Educación con el INA. En el sentido de cómo se le da seguimiento y cómo se evalúa, etc., el tema es tener reglas comunes. Por supuesto respetando las diferencias entre cada mandato [institución].
En cuanto a empleo público, tiene que haber un único sistema de evaluación y desempeño, un único sistema de alta gerencia; todo para eliminar distorsiones que garanticen que todos estamos trabajando con la mayor eficacia.
¿Estamos hablando de estandarizar?
—En algunos casos. Estamos hablando de principios generales que guíen las políticas públicas y el accionar de las instituciones para que garanticen mayor bienestar, para que garanticen la economía camine de la manera adecuada, y que estemos cumpliendo con los Derechos Humanos de las personas.
Bajo este relato entonces, ¿se puede entender que esto no ocurre actualmente?, ¿es cada institución en un mundo aparte?
—Sí ocurre, pero lo que queremos es fortalecer. Específicamente lo que tenemos son algunos mandatos que actúan de manera común. Sin embargo, para nadie es un secreto que en algunos casos hay excepciones.
Para cumplir con esta visión [de fortalecer], Mideplán está comprometido en crear instrumentos de seguimiento y políticas públicas, etc.
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A falta de un respiro de la ministra Garrido, hago el respiro yo. La joven jerarca, no por ello inexperta, habla muy rápido y parece que su nivel técnico nos juega la mala pasada en no encontrarle sentido a una comisión que, en palabras de ella misma, busca darle relevancia a la ya existente Comisión de Eficiencia Administrativa (CEA), del Ministerio. Retomaremos este punto al final del texto. Por ahora, continuemos con la entrevista...
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Una de las funciones de la Comisión es “simplificar trámites”, ¿qué tipo de trámites? Porque hay un sinfín de ellos…
—Para definir cuáles son los trámites prioritarios Mideplán está elaborando un instrumento mediante el cual, pronto, vamos a hacer un proceso participativo [con otras instituciones], para que la ciudadanía indique cuáles son esos trámites que más urgencia tienen.
¿Tiene Mideplán suficiente recurso humano para lograr que las conclusiones de la Comisión de Reforma sean de acatamiento obligatorio? ¿Cómo lo van a lograr?
—Mideplán articula con otras instituciones públicas y logra amplificar el alcance. Entonces, en este caso particular, le diría que sí tenemos la capacidad para acompañar este proceso.
[En cuanto al acatamiento obligatorio] hay una ley que obliga a las instituciones a cumplir [los mandatos de Mideplán], lo que hace falta es seguimiento feroz para garantizar su cumplimiento efectivo. También hace falta crear rutinas institucionales para poder garantizarlo.
Estamos en un proceso de análisis de cuáles son aquellos trámites que devienen de una ley en particular y cuáles se han creado mediante otros instrumentos no necesarios.
Es preciso eliminar regulaciones que no son necesarias sin causar perjuicio de la sociedad civil. Esto se puede hacer mediante decretos, directrices, o por qué no, presentar un proyecto de ley. Porque dado el compromiso del sector privado y de la sociedad civil en cuanto a la simplificación de trámites y mejora regulatoria, estoy segura de que los diputados y diputadas nos apoyarán en esta materia.
Comprendo que esté la Ley, pero hay muchas leyes que no se cumplen. En este entendido y siendo autocríticos, ¿cómo está en este momento la institucionalidad del país? Porque si todo está como usted lo está planteando, de que Mideplán articula, de que existen leyes que obligan a cumplir con el mandato de este Ministerio, y también, que ustedes se alían a otras instituciones para garantizar los mejores de los servicios… entonces ¿para qué una Comisión si todo va caminando? Porque, si se creó la Comisión para darle visibilidad a Mideplán entonces es porque algo no está tan bien. Siendo más autocríticos y yendo más adentro en el análisis ¿qué es lo que está mal y es necesario corregir?
—Ehm, otro de los temas importantes de la reforma administrativa, es precisamente los acuerdos políticos que viabilizan las reformas, y creo que, más allá de la visibilidad, este tema es medular. Porque hay reformas que requieren cambios de ley, la institucionalidad no las puede lograr por sí sola.
El Poder Ejecutivo no lo puede lograr por sí solo, el partido oficialista no tiene mayoría, entonces requiere de gestar procesos de diálogo concienzudo y construcción conjunta para poder tener las recomendaciones necesarias o la visión compartida necesaria, a partir de la cual se puedan trabajar las reformas pertinentes.
Efectivamente hay mucho trabajo por hacer en la institucionalidad pública. Pero, también el mensaje es que estamos trabajando por lograrlo, no es que sea perfecto, pero el esfuerzo está puesto ahí. Mideplán está comprometido para trabajar con las instituciones (...) reconocemos que hay vacíos y muchos desafíos, sin embargo, también, hay una enorme voluntad política y un conocimiento técnico que se ha venido perfeccionando.
¿Cómo va a trabajar la Comisión? ¿Incluirán a más personas, aparte de los 8 integrantes formales?
—En este momento lo que estamos haciendo es construyendo la evidencia para tomar las decisiones. Es un proceso que hace Mideplán, como ente rector en esta materia [modernización administrativa del Estado].
El Ministerio, ahora con este brazo de la Comisión de Reforma Administrativa, lo que hace es trabajar con sus miembros en los cinco temas prioritarios: simplificación de trámites y gobernanza multinivel, empleo público, estado abierto, rectorías y el tema de presupuestos.
A partir de esto, se gestan recomendaciones que apalancan el trabajo que se hace desde la institucionalidad. Y el caso de incorporar a más personas, definitivamente. Es necesario, oxigena, además, la Comisión tiene que abrirse a la sociedad civil, a la academia y a voces que han venido trabajando en ese tema [modernización del Estado].
La Comisión está integrada por personas, muy distintas entre sí, ¿cuál es la visión de desarrollo que siguen bajo las prioridades establecidas? Y, ¿cuál es su valor agregado?
—El valor agregado de las personas de la Comisión, lo experimenté en la fase de la elaboración de propuestas.
Nosotros trabajamos bajo el esquema de “gestión para resultados”, entonces no cualquier recomendación puede entrar a discutirse. Si no genera valor agregado a todo lo que ya tenemos mapeado, como los informes del [Programa] Estado de la Nación, la OCDE, los notables, y otros, entonces no se valora.
Hay una actitud muy crítica. Aquí no hay condescendencias ni compadrazgos. Esto es un trabajo que intentamos sea del más alto nivel técnico, por eso hemos analizado cómo van trabajando las diferentes medidas y cuál ha sido el desempeño del tiempo, porque no es verdad, y es injusto decir, que no se haya hecho nada y las comisiones quedaron en nada.
Doña Pilar, para ir terminando, entiendo que se reúnen una vez por semana. Para generar resultados ¿es un ritmo suficiente? ¿cómo se organizan a lo interno de la comisión, están todos los integrantes en todos los temas…?
—Lo que hicimos fue reunirnos una vez por semana, ahora lo que hacemos es conformar subcomisiones entre integrantes, y tienen 15 días para trabajar en alguna propuesta que luego muestran a la mesa de la Comisión.
Luego, cada uno de los miembros hace alguna observación y se conversa con personas técnicamente autorizadas de la institucionalidad, y que también llevan el tema a su cargo por su rectoría. Incluso se podría abrir a la sociedad civil y otros.
En síntesis, en este momento funciona así: subcomisiones de dos o tres personas, excepto la de empleo público que es muy popular, la conforman cuatro personas. Se traen propuestas a la mesa, se discuten, porque no todo lo que se trae a la mesa queda, ya sea por viabilidad, etc.; todas las decisiones se toman por consenso. La Comisión se reúne cada 15.
A partir de ahí, traemos a nuestro Departamento de Modernización del Estado para que también pueda aportar en las propuestas que se traen a esta mesa.
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Entre líneas
Según el exministro de Reforma del Estado (1990-91), Johnny Meoño, en su trabajo Planificación del Desarrollo en Costa Rica: lecciones aprendidas, “los sistemas administrativos del gobierno en casi todos los países menos desarrolladas y con economías mixtas, son anacrónicos”, por tanto, podríamos decir que la necesidad de una reforma administrativa en nuestro país es real.
Pero, ¿es necesaria la Comisión de Reforma Administrativa para sanar esta situación? Meoño, también catedrático de la UCR, señala que, en países como el nuestro, la limitación para ejecutar los planes [de modernización, de desarrollo estatal] depende de la capacidad administrativa.
Sin embargo, en palabras de la ministra Garrido, la Comisión creada por el presidente Alvarado, busca dar relevancia a la ya existente Comisión de Eficiencia Administrativa (CEA), del Ministerio y dotarla de impulso y legitimación política.
La CEA está integrada por el sector público y privado, y trabaja de la mano con el Departamento de Eficiencia Administrativa del MIDEPLAN. Sus funciones están señaladas en la Ley de Planificación Nacional, en su artículo 16:
Los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas llevarán a cabo una labor sistemática de modernización de su organización y procedimientos, a fin de aumentar la eficiencia y productividad de sus actividades y con el propósito de lograr el mejor cumplimiento de los objetivos que persigue el Sistema Nacional de Planificación.
Es decir, dice todo y no hace nada. Este es el usual caso burocrático de una comisión que referencia a otra comisión que, a su vez, referencia a un departamento que, también, referencia a un sistema, go on and go on.
Y aunque debo reconocer que quedé admirada por la excelente actitud de la ministra, quien cree 100% en el trabajo que pueda salir de la Comisión de Reforma Administrativa, una de las conclusiones del trabajo de Meoño es que, pocas cosas nuevas se pueden decir sobre la reforma administrativa. “Luego de tantos informes, tantas investigaciones… toda la materia ha sido cubierta con tal acuciosidad, que se puede pensar que el problema de hoy no es tanto de ilustración [administración] sino de ejecución”.
Es decir, continúa la pregunta, ¿para qué una comisión? Dicen ambas partes, Reforma Administrativa y Reforma del Estado que, es porque de ellas saldrán productos en forma de proyectos de ley, entre otros, para resolver los problemas estructurales del Estado.
Pero, en el marco de una ciudadanía cada vez más curiosa por el quehacer político, ¿responden estas comisiones a los tiempos modernos? Más allá de lo que pueda parecer predecible, el diputado José María Villalta hace un análisis interesante sobre las comisiones, pero eso quedará para la próxima semana...
En lo inmediato, ¿a ustedes qué les parecen estas comisiones? Gracias por su lectura.
Aclaración de MIDEPLÁN, luego de publicada la entrevista: "La Comisión de Reforma Administrativa cumple las mismas funciones que la Comisión de Eficiencia Administrativa porque son la misma. Aunque don Carlos Alvarado la ha denominado de otra forma, lo cierto es que la Comisión de Reforma Administrativa adoptó las funciones que por ley se le otorgaron a la Comisión de Eficiencia Administrativa, precisamente para no llenarnos de comisiones y burocracia. Actualmente, el Departamento de Eficiencia Administrativa del MIDEPLAN no existe, sino que existe un área denominada Área de Modernización del Estado".
